I servizi pubblici sono i servizi che soddisfano esigenze fondamentali della collettività, quali i trasporti di linea, le telecomunicazioni, le radiodiffusioni, il recapito della corrispondenza postale, la somministrazione di energia elettrica e di gas naturale – in passato erano erogati in regime di monopolio da imprese pubbliche o da concessionari incaricati dall’amministrazione; ora, invece, tali servizi sono diventati, nella maggior parte dei casi, oggetto dell’iniziativa economica dei privati. Ciò è il risultato dell’intervento del diritto comunitario, che non tollera limitazioni alla concorrenza e alla libera circolazione. I pubblici poteri, tuttavia, mantengono la responsabilità di assicurare la fruizione diffusa (” universale “, secondo la terminologia comunitaria) di tali servizi, garantendo il funzionamento del mercato, e intervenendo a volte per correggerne i risultati. Di qui, il convivere di attribuzioni diverse: quelle nuove, di regolazione, e quelle antiche, di direzione e di gestione, ma in ambiti più circoscritti e in forme diverse dal passato. Accanto ai principi stabiliti dal trattato istitutivo della Comunità europea e dalle discipline generali della concorrenza e della regolazione, poi, vi sono leggi speciali, perché relative a singoli settori.
I settori più importanti sono:
energia elettrica, gas, trasporti pubblici di linea, comunicazioni elettroniche.
Energia elettrica e il gas
Nel settore dell’energia elettrica, il d.lgs. n. 79/1999 dichiara libere le attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica, nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico. L’apertura alla concorrenza della vendita è, tuttavia, parziale e graduale: vi è, infatti, un doppio mercato dell’energia, il primo ” libero “, il secondo ” vincolato “.
Le attività di trasmissione e dispacciamento, per un verso, e di distribuzione, per l’altro, sono, invece, assoggettate a riserva e affidate in concessione. Lo Stato inoltre controlla ancora il principale operatore del settore, l’Ente nazionale energia elettrica (Enel), istituito nel 1962 e trasformato nel 1992 in società per azioni.
Il funzionamento del mercato del gas è affidato a un sistema di accesso regolato sulla base di condizioni trasparenti e non discriminatorie. Le imprese di gas naturale, quindi, hanno l’obbligo di permettere l’accesso e l’interconnessione a coloro che ne facciano richiesta, nel rispetto di determinate prescrizioni tecniche. Pertanto, il servizio di distribuzione locale è affidato esclusivamente mediante gara, per periodi non superiori a dodici anni, e le modalità di fornitura delle prestazioni sono disciplinate da ciascun ente locale, mediante appositi contratti.
Sia nel settore dell’energia elettrica che in quello del gas, i destinatari delle funzioni amministrative non possono più inquadrarsi nella logica binaria che contrapponeva enti pubblici di erogazione e utenti dei servizi. L’articolazione dei compiti pubblici, con l’emersione di nuove funzioni di tipo regolativo, dà luogo a relazioni multilaterali tra organi di governo, autorità tecniche, operatori pubblici e privati, categorie differenziate di beneficiari dell’intervento pubblico. Da segnalare, in particolare, l’esistenza di forme di regolazione asimmetrica, con l’introduzione di obblighi e limiti gravanti soltanto su alcuni operatori e in favore di altri (per facilitare l’introduzione della concorrenza) e di strumenti di protezione particolari per categorie determinate di utenza (gli utenti ” vincolati “, perché non possono scegliere il fornitore di energia elettrica, e quelli in condizioni di disagio economico e sociale, che beneficiano di tariffe e prezzi agevolati).
Trasporti pubblici di linea
Relativamente a questa funzione, nell’ordinamento nazionale le grandi reti di trasporto e di navigazione sono materie di legislazione concorrente (art. 117, c. 3, cost.); l’adozione delle norme a tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni spetta invece allo Stato (art. 117, c. 2, lett. e, lett. m, cost.).
L’UE, preoccupata dalle distorsioni create dagli aiuti di stato, è intervenuta con l’obiettivo di “favorire l’adeguamento delle ferrovie comunitarie alle esigenze del mercato unico e di accrescere l’efficienza delle medesime”. Si è cosi introdotta la distinzione tra rete e servizio di trasporto, imponendo la separazione istituzionale o contabile tra i gestori dell’una e dell’altra. Questi meccanismi dovrebbero consentire di non mescolare “oneri impropri” con i costi derivanti dalle inefficienze del servizio.
Gli ” oneri impropri ” sono gli oneri imposti, per motivi sociali, dai poteri pubblici alle imprese ferroviarie, specialmente quelli relativi alla gestione dei ” rami secchi “, ovvero delle linee in perdita, e quelli derivanti dalle politiche tariffarie di favore.
Nei trasporti aerei e marittimi, invece, vi è una completa liberalizzazione: l’imposizione di obblighi di servizio è consentita in via eccezionale e a seguito di procedure trasparenti. Anche nei trasporti locali, i pubblici poteri dovrebbero limitarsi ad acquistare sul mercato i servizi da garantire alle proprie collettività. L’affidamento dell’incarico, tuttavia, in molti casi non è ancora sottoposto a procedure di gara. Gli enti locali, inoltre, sono spesso i proprietari delle aziende incaricate della gestione.
Comunicazioni elettroniche
In questo settore, l’introduzione della concorrenza, consentita dallo sviluppo tecnologico e imposta dal diritto comunitario ha condotto una radicale trasformazione delle funzioni amministrative. Dimessi i compiti erogativi e direttivi, i pubblici poteri esercitano quasi esclusivamente attribuzioni di tipo regolativo.
La fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, settore liberalizzato, è subordinata non a una concessione, ma ad una autorizzazione generale. Questa consegue alla presentazione di una semplice dichiarazione di denuncia di inizio attività. Dall’autorizzazione derivano diritti e obblighi, determinati secondo condizioni proporzionate, trasparenti e non discriminatorie. Obblighi specifici possono essere imposti al fine di garantire l’accesso e l’interconnessione e nei confronti dei soggetti che dispongono di un significativo potere di mercato o che forniscono il “servizio universale”.
Nel settore delle comunicazioni elettroniche, garantire il ” servizio universale ” implica mettere a disposizione degli utenti finali, a prescindere dall’ubicazione geografica, l’accesso alla rete telefonica pubblica, la fornitura di elenchi e di servizi di informazione sugli abbonati, l’installazione di apparecchi telefonici pubblici a pagamento, misure speciali per gli utenti disabili.
Il ” Codice delle comunicazioni elettroniche ” (d.lgs. n. 259/2003) garantisce il servizio universale e i diritti degli utenti.
L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni può incaricare una o più imprese del compito di garantire il servizio universale e imporre loro l’erogazione del servizio a prezzi accessibili e secondo livelli qualitativi efficienti. L’eventuale costo netto derivante dall’assolvimento degli obblighi di servizio universale è ripartito tra i fornitori di reti e servizi di comunicazione elettronica, attraverso un apposito fondo. Più in generale, i rapporti tra consumatori e imprese sono retti da contratti che assicurino informazioni e livelli qualitativi adeguati. Le eventuali controversie sono risolte mediante procedure extragiudiziali.
I destinatari delle funzioni amministrative nel settore delle comunicazioni sono gli utenti, le imprese e le loro relazioni. In particolare, le imprese possono essere sottoposte ad una regolazione asimmetrica, diretta a imporre obblighi specifici in capo agli operatori in posizione dominante in favore di quelle che entrano nel mercato. Gli utenti finali beneficiano della regolazione pubblica, ma in misura differenziata a seconda della loro ” debolezza “. Misure speciali, dirette a garantire l’universalità del servizio, sono adottate a protezione degli utenti in condizioni di disagio economico e sociale.
Va infine evidenziato come nei servizi pubblici siano previste apposite autorità, cui sono affidati compiti di regolazione, nei settori dell’energia elettrica, gas e comunicazioni elettroniche; esercitano compiti di regolazione: l’Autorità per l’energia elettrica e il gas – Aeeg, istituita dalla legge n. 481/1995, e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – Agcom, istituita dalla legge n. 249/1997.