I procedimenti collegati da un nesso di incidentalità si hanno nel caso in cui si apra un procedimento di secondo grado, volto all’annullamento di un atto strumentale. Vi sono, comunque, altri possibili nessi tra procedimenti: di continenza (per esempio, il procedimento per l’elaborazione di un parere che si svolge nell’ambito di uno più ampio), di presupposizione (se un procedimento inizia con la proposta di un’altra amministrazione, esso non può iniziare prima che si concluda quello volto alla formulazione della proposta), di parallelismo (per realizzare un impianto industriale sono necessarie diverse autorizzazioni) e così via.
La determinazione del termine e del responsabile del procedimento deve essere operata da ciascuna amministrazione attraverso regolamenti amministrativi, che elenchino i procedimenti di competenza della relativa amministrazione e per ognuno di essi forniscano le due indicazioni; si tratta, quindi, di un potere normativo delle pubbliche amministrazioni.
La pubblicazione di questi regolamenti, ai quali sono allegate tabelle che elencano i procedimenti, consente agli interessati, che aspirino a ottenere un vantaggio dall’emanazione di un provvedimento, o temano di riceverne un pregiudizio, di conoscere il termine entro il quale l’amministrazione deve, o può, emanarlo e l’ufficio al quale rivolgersi per avere informazioni o presentare memorie e documenti.
Per quanto la maggior parte delle disposizioni della legge n. 241/1990 sia dettata per tutti i procedimenti, alcune delle sue previsioni escludono determinati tipi e altre riguardano solo determinati tipi. Tra le prime si può menzionare l’art. 3, che esclude l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale, e l’art. 13, che esclude l’applicabilità delle norme sulla partecipazione al procedimento per gli stessi due tipi di procedimento, per quelli di pianificazione e di programmazione e per quelli tributari.
Tra le seconde, l’art. 12, che riguarda solo alcuni procedimenti concessori, e gli art. 19 e 20, relativi alla denuncia di inizio di attività e al silenzio assenso, che riguardano solo attività soggette a procedimenti autorizzatoli. Le une e le altre norme sono significative perché dimostrano che i diversi tipi di procedimento si differenziano tra loro non solo per il contenuto del provvedimento finale, ma anche per la struttura procedimentale.
Naturalmente, il fatto che la legge escluda determinati tipi di procedimento da alcune sue regole non vuol dire che le stesse regole non possano essere imposte da altre fonti, compresa la giurisprudenza: questa, per esempio, impone la motivazione anche per determinati atti generali. Analogamente, la disciplina dei procedimenti tributari e dei procedimenti di pianificazione, come quelli urbanistici, contempla varie forme di partecipazione e garantisce il contraddittorio.
La legge n. 241/1990 si applica a tutte le pubbliche amministrazioni. Anche a seguito della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, infatti, lo Stato può ben porre principi fondamentali in materia di attività amministrativa, validi per tutte le amministrazioni: e da principi fondamentali è in gran parte composta la disciplina della legge n. 241/1990.
In materia di procedimento, dunque, la potestà legislativa regionale e quella regolamentare degli enti locali si riducono agli aspetti di dettaglio: per esempio, le regioni potrebbero dettare una propria disciplina della conferenza di servizi o della denuncia di inizio di attività, ma difficilmente potrebbero prescindere da principi come quello della pubblicità o da istituti come il termine del procedimento.
In concreto, la maggior parte delle regioni ha emanato, prima della riforma costituzionale, leggi sul procedimento che recepiscono i principi della legge statale: la riforma non sembra poter incidere molto sul loro contenuto. Infine, le norme sull’accesso si applicano anche ai gestori di pubblici servizi, i quali hanno spesso natura privata; in questo senso, si può dire che la legge ha accolto la concezione oggettiva di amministrazione pubblica.