La popolazione dei comuni italiani varia da poche decine a milioni di persone: si tratta di un fenomeno comune agli altri paesi, la maggior parte dei quali ha cercato di risolvere il problema fondendo i comuni minori. Nel nostro paese, però, tale processo non ha potuto aver luogo, dal momento che ogni comunità (anche la più piccola) è gelosa della propria identità e, quindi, rifiuta di essere assimilata ad altre (cd. municipalismo). Ne consegue, pertanto, che in Italia sussiste un’ enorme disparità tra comuni e ciò ha reso difficile l’ attribuzione, in loro favore, di funzioni amministrative, perché quelli medi e grandi sono in grado di esercitarle efficacemente, mentre i comuni più piccoli difettano delle risorse necessarie per svolgerle. Per ovviare a questo problema si è pensato di far ricorso ad uno speciale correttivo (risalente agli inizi della legislazione comunale), costituito dai consorzi: questi sono stati creati dagli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi o per l’ esercizio associato di funzioni (trasporto urbano, smaltimento rifiuti e, in passato, macellazione, servizi veterinari, etc.); è bene precisare, però, che il consorzio è un ente diverso da quelli che lo costituiscono o lo finanziano.
La legislazione recente prevede, invece, forme associative che non danno luogo alla costituzione di nuovi enti: si tratta delle convenzioni, degli accordi di programma e dell’ esercizio associato di funzioni e servizi. In dettaglio, la convenzione, che è la forma associativa più elementare, presuppone l’iniziativa di enti locali e si sostanzia in un accordo con cui vengono stabiliti i fini, la durata, le modalità di consultazione degli enti contraenti, i rapporti finanziari, gli obblighi e le garanzie. Accanto alle convenzioni volontarie sono previste anche quelle obbligatorie, alla cui stipulazione lo Stato o la regione possono subordinare l’affidamento a tempo determinato di un servizio o l’ esecuzione di un’ opera.
Per quanto riguarda, invece, l’ esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni, va detto che esso è sempre promosso dalla regione; quanto, infine, all’ accordo di programma è necessario sottolineare che ad esso possono partecipare anche soggetti pubblici diversi dagli enti locali interessati, in quanto l’ accordo viene concluso per la definizione e l’attuazione di opere, interventi e programmi che richiedono la partecipazione necessaria di più amministrazioni.