Tra le funzioni principali dei pubblici poteri, a partire dalla fine del diciannovesimo secolo vi è quella di garantire il benessere dei cittadini. Da qui lo sviluppo di un sistema misto di servizi sociali, con prestazioni erogate da amministrazioni pubbliche e/o soggetti privati riconosciuti ed in parte sovvenzionati dalle autorità pubbliche.
Servizio Sanitario Nazionale
L’art. 32 cost. ha ridefinito materia e fini della pubblica amministrazione nel settore, individuandone il campo di azione nella ” tutela della salute “, stabilendo che questa è un ” fondamentale diritto dell’individuo ” (oltretutto, in seguito, definito ” primario e assoluto ” dalla Corte costituzionale) e garantendo ” cure gratuite agli indigenti “.
La legge n. 833/1978 ha unificato le materie dell’igiene e della sanità, dell’assistenza sanitaria e ospedaliera, della prevenzione degli infortuni, ecc., includendovi l’educazione sanitaria, la prevenzione delle malattie e degli infortuni, la diagnosi e la cura delle malattie, la riabilitazione, la tutela dell’igiene e della salubrità dell’ambiente, l’igiene degli alimenti, la prevenzione e la difesa degli allevamenti animali, la profilassi e la polizia veterinaria, il controllo dei farmaci, la formazione e l’aggiornamento del personale, la sicurezza e la medicina del lavoro, la tutela della maternità e dell’infanzia, i servizi medico-scolastici, la tutela sanitaria dello sport e degli anziani, la tutela della salute mentale e la tutela dagli inquinamenti.
Va precisato che, sia secondo l’art. 32 cost. che secondo l’art.1 L.833/1978, i beneficiari del diritto alla salute sono gli ” individui “, cioè non solo i cittadini, ma anche gli stranieri. Questa generalizzazione al diritto alla salute è stata confermata dalla normativa comunitaria per i cittadini degli Stati membri e dalla normativa interna sui cittadini extracomunitari e sugli apolidi regolarizzati.
Nell’ambito del servizio sanitario nazionale, tuttavia, si è superato progressivamente l’originario impianto egualitarista, secondo cui le prestazioni sanitarie dovevano essere erogate a tutti gratuitamente. La legislazione più recente ha cercato di introdurre forme di compartecipazione ai costi, differenziate a seconda delle condizioni economiche e sociali dei cittadini (determinate in base ad un apposito indicatore di situazione economica – Ise, che trova applicazione anche ai fini dell’accesso ad altri servizi sociali).
Sistema Nazionale di Istruzione
L’art. 33 cost. rappresenta l’inizio di un cambiamento radicale nella materia dell’istruzione: esso non prevede soltanto l’istituzione di scuole statali per tutti gli ordini e gradi, ma dispone anche che l’istruzione inferiore è obbligatoria e gratuita. Si stabilisce in tal modo non solo un obbligo, ma anche un diritto allo studio.
In base alla legge n. 53/2003 e al il d.lgs. n. 59/2004, che dettano a disciplina organica in materia di istruzione, è prevista l’istituzione del ” Sistema educativo di istruzione e formazione “. Oltre a quelli indicati, tra i fini del Sistema vi anche quello di garantire il diritto all’istruzione e alla formazione per almeno dodici anni. Il Sistema, in particolare, si articola nella scuola dell’infanzia, in un primo ciclo che comprende la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, nonché in un secondo ciclo che comprende il sistema dei licei ed il sistema dell’istruzione e della formazione professionale.
La stessa legge n. 53/2003 ed il d.lgs. n. 59/2004, definiscono poi gli obiettivi dei diversi gradi di istruzione: la scuola dell’infanzia ” concorre all’educazione e allo sviluppo affettivo, psicomotorio, cognitivo, morale, religioso e sociale delle bambine e dei bambini “. La scuola primaria, invece, ” promuove, nel rispetto delle diversità individuali, lo sviluppo della personalità ” e mira innanzi tutto a ” far acquisire e sviluppare le conoscenze di base fino alle prime sistemazioni logico-critiche “. La scuola secondaria, poi, è finalizzata ” alla crescita delle capacità autonome di studio ed al rafforzamento delle attitudini alla interazione sociale “. Il secondo ciclo, infine, mira ” alla crescita educativa, culturale e professionale dei giovani attraverso il sapere, il fare e l’agire, e la riflessione critica su di essi “.
La protezione sociale
Le funzioni amministrative di protezione sociale sono previste nella Costituzione e si fondano su due pilastri:
– la previdenza, riservata ai lavoratori: ” i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità o vecchiaia, disoccupazione involontaria “
– l’assistenza, garantita ai cittadini: ” ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale “. Inoltre, ” gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale “. Alla soddisfazione di questi diritti devono provvedere ” organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato “; peraltro, ” l’assistenza privata è libera ” (art. 38 cost.). L’Unione europea sostiene e completa l’azione degli Stati allo scopo di assicurare ” una protezione sociale adeguata “. A tal fine, può anche adottare prescrizioni minime che tengano conto delle condizioni e delle normative esistenti in ciascun paese e non ostacolino lo sviluppo delle imprese. Rimane comunque compito degli Stati membri definire ” i principi fondamentali del loro sistema di sicurezza sociale ” (art. 136¬137 tr. Ce).
Nell’ordinamento costituzionale italiano, comunque, spetta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia della previdenza sociale oltre alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, c. 2, lett. m, e lett. o, cost.). È, invece, materia di competenza concorrente la previdenza complementare e integrativa (art. 117, c. 3, cost.). L’assistenza sociale, infine, non è menzionata: rientra quindi nella competenza legislativa esclusiva delle regioni, fatto salvo quanto concerne la garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni.
Le prestazioni previdenziali sono erogate da enti pubblici e privati, nei confronti dei quali vige l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione. Tra gli enti pubblici, il più importante è l’Istituto nazionale di previdenza sociale – Inps. Su di esso gravano anche una serie di prestazioni più propriamente assistenziali connesse agli eventi dell’invalidità (invalidi civili), della vecchiaia (assegni sociali), nonché gli interventi collegati al bisogno da disoccupazione, tubercolosi, maternità, carenza di reddito familiare. Le casse di previdenza dei liberi professionisti, invece, sono state trasformate in associazioni e fondazioni di diritto privato. La previdenza integrativa, infine, è affidata ad appositi fondi pensione, ordinati in forme privatistiche e sottoposti a vigilanza pubblica.
I soggetti protetti dal sistema previdenziale sono ormai tutti i produttori di reddito e non più soltanto i lavoratori subordinati (emblematica, in tal senso, l’estensione dell’obbligo assicurativo ai lavoratori autonomi). Il particolare rilievo assegnato alla posizione dei beneficiari delle prestazioni previdenziali emerge anche da alcune peculiari soluzioni istituzionali. I soggetti protetti, tramite le associazioni sindacali maggiormente rappresentative, infatti, partecipano, insieme ai rappresentati degli enti finanziatori, agli organi di indirizzo e vigilanza degli enti pubblici erogatori delle prestazioni. Analoghe soluzioni sono previste per le casse previdenziali private e per i fondi di previdenza complementare. Inoltre, lo Stato finanzia gli Istituti di patronato e di assistenza sociale, costituiti per assistere gratuitamente i privati nel conseguimento in sede amministrativa di prestazioni previdenziali e assistenziali.
Va evidenziato che ad oggi la disoccupazione involontaria, uno dei rischi già indicati nella Costituzione, è ancora priva di protezioni organiche. Per quanti perdono il lavoro, vi sono alcune prestazioni straordinarie e integrative erogate, in base a procedure discrezionali e non automatiche, da un’apposita Cassa integrazione guadagni. Sono poi state introdotte alcune forme di tutela per i titolari di contratti di lavoro a tempo determinato con il d.lgs. n. 276/2003.
Ancora più fragili, poi, sono le protezioni per chi non ha accesso al mercato del lavoro. Anche il ” reddito minimo di inserimento “, inteso come ” misura generale di contrasto della povertà, alla quale ricondurre anche gli altri interventi di sostegno del reddito “, è rimasto oggetto di un progetto sperimentale, di applicazione limitata.