Le nuove tecnologie incidono profondamente sulla vita degli individui e delle istituzioni, consentendo la digitalizzazione delle attività giuridiche private e pubbliche. Nella società tecnologica il diritto è chiamato a regolare l’innovazione: nel caso dell’amministrazione pubblica si pongono esigenze più stringenti di garantire la certezza del diritto e la validità giuridica della attività espletate e dei documenti formati.
Di conseguenza, il diritto si è occupato di disciplinare principi, finalità e strumenti di quella che viene definita come amministrazione digitale: con il termine amministrazione digitale o e-government si intente l’organizzazione delle attività della pubblica amministrazione fondata sull’adozione delle tecnologie informatiche nello svolgimento delle funzioni e nell’erogazione dei servizi.
Realizzare la pubblica amministrazione digitale non significa una semplice automazione dei procedimenti per mezzo della mera introduzione delle nuove tecnologie nell’azione amministrativa preesistente, ma implica un’accurata riorganizzazione della struttura interna, la razionalizzazione delle attività, la reingegnerizzazione dei processi e la configurazione di un nuovo rapporto con l’utenza: pertanto, l’amministrazione pubblica digitale si traduce in un profondo e ampio ripensamento di relazioni, attività e procedimenti. Le motivazioni e gli obiettivi principali dell’attenzione alla costruzione della pubblica amministrazione digitale sono costituiti proprio dalle finalità cui è diretta:
- L’aumento di efficacia ed efficienza nello svolgimento delle funzioni e nell’erogazione dei servizi.
- La migliore qualità dei servizi e la maggiore soddisfazione degli utenti.
- La semplificazione idonea a snellire e rendere più tempestiva l’azione amministrativa
- La riduzione degli oneri burocratici e dei tempi
- La maggior trasparenza e la partecipazione dei cittadini.
Tra i principi fondanti che ispirano la pubblica amministrazione digitale emergono proprio la trasparenza, l’ascolto, la partecipazione e la collaborazione della collettività.
Per il raggiungimento degli obiettivi dell’amministrazione digitale è imprescindibile un ulteriore principio ossia la previsione della responsabilità della dirigenza pubblica nel perseguimento degli stessi, al fine di garantirne l’effettività.
In Italia da anni sono state intraprese strategie e sono stati approvati interventi normativi tesi a dare volto e a disciplinare la pubblica amministrazione digitale. Le norme in materia di amministrazione digitale trovano diretta fonte costituzionale nell’articolo 97 comma 1 della Costituzione ai sensi del quale “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Gli interventi normativi che si sono succeduti negli anni hanno trovato assetto organico nel 2005 con il Codice dell’amministrazione digitale (CAD) e il decreto legislativo 82/2005 oggetto di ripetute modifiche e integrazioni: le numerose modifiche, fino a giungere al recente decreto legislativo 179/2016, trovano motivazione nella volontà di superare le criticità emerse nella disciplina, nella necessità di adeguare il testo alla rapida ed incessante evoluzione tecnologica e nell’intento di rendere effettive e cogenti le disposizioni, fornendo impulso alla loro attuazione e corredando gli obblighi di responsabilità e sanzioni a carico delle amministrazioni.
Il decreto legislativo 179/2016 ha recato una profonda riforma del Codice dell’amministrazione digitale, denotando un evidente mutamento di prospettiva e l’intenzione del legislatore di rafforzare e rendere effettivi i diritti digitali dei cittadini nei confronti delle pubbliche amministrazioni. Proprio al fine di realizzare questi obiettivi, la legge delega 124/2015 e il conseguente decreto legislativo 179/2016 incidono sulle diverse dimensioni che caratterizzano l’agire pubblico afferenti alle competenze alla cultura digitale, alla governance e all’organizzazione, ai procedimenti, ai servizi e all’effettività da garantire all’insieme delle misure previste.
Accanto al Codice dell’amministrazione digitale (CAD), parlare di amministrazione digitale significa confrontarsi con una serie di ulteriori disposizioni: la disciplina della pubblica amministrazione è inoltre contenuta nella normazione secondaria e nelle regole tecniche, atti fondamentali per l’attuazione delle disposizioni di rango primario.
Il complesso insieme di norme che disciplinano la pubblica amministrazione digitale si accompagna alle strategie politiche in materia che hanno trovato forma nei piani d’azione per l’e-government e nell’Agenda Digitale Italiana: atti che hanno la funzione di indicare le azioni necessarie per conseguire gli obiettivi previsti dalle norme, aggiungendo la necessaria coperture economica.
Dopo la prima fase iniziata nel 2000, caratterizzata dal piano d’azione nazionale per l’e-government, è seguita dal 2003 la seconda fase, caratterizzata dalla strategia comune tra Stato, Regioni e autonomie locali per poi arrivare al Dicembre 2008, quando viene presentato il piano e-gov2012.
Negli ultimi anni si parla di Agenda Digitale Italiana, che si muove nel quadro dell’Agenda digitale Europea, una delle sette iniziative “faro” individuate nella più ampia Strategia Europea 2020, che mira a realizzare una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva mediante la previsione di obiettivi in materia di occupazione, produttività e coesione sociale da raggiungere entro il 2020.
Rileva altresì il Piano d’azione dell’UE per l’eGovernment 2016-2020, che si pone la finalità di accelerare la trasformazione digitale delle pubblica amministrazione, a tal fine, prevede di modernizzare la pubblica amministrazione con le tecnologie digitali, agevolare la mobilità con servizi pubblici interoperabili e favorire l’integrazione digitale fra amministrazione e cittadini/imprese per servizi pubblici di qualità.
Nel quadro delle indicazioni europee, l’Agenda Digitale Italiana persegue l’obiettivo di modernizzare i rapporti tra pubbliche amministrazioni, cittadini e imprese, potenziare l’offerta di connettività a banda larga, incentivare cittadini e imprese all’utilizzo dei sistemi digitali e promuovere la crescita di capacità industriali adeguate a sostenere lo sviluppo di prodotti e servizi innovativi.
Per il perseguimento degli obiettivi dell’Agenda Digitale Italiana, la Presidenza del Consiglio insieme al Ministero dello sviluppo economico, all’Agenzia per l’Italia digitale e all’Agenzia per la coesione, ha predisposto nel 2015 la “Strategia Italiana per la banda ultralarga” e la “Stategia per la crescita digitale 2014-2020”.
Il filo conduttore di questo percorso normativo e strategico è caratterizzato dalla finalità di implementare e rendere effettiva l’amministrazione digitale italiana.
In questa evoluzione, si è assistiti al passaggio da un concetto di e-government riferito all’assetto istituzionale delle attività di governo, ad una maturazione verso il “governo a rete”, più attento alla governance, alla modalità e agli effetti dell’attività di governo.
Lo sviluppo della società tecnologica, che si contraddistingue oggi per il principio di openness, è all’origine dell’evoluzione dell’amministrazione pubblica: negli ultimi anni, di conseguenza, l’amministrazione digitale è mutata verso l’open government, modello secondo cui i governi e le amministrazioni devono essere trasparenti a tutti i livelli e le loro attività aperte e disponibili per favorire azioni maggiormente efficaci e garantire un controllo pubblico del proprio operato mediante le nuove tecnologie.
L’open government si caratterizza per alcuni specifici tratti distintivi che possono essere individuati nell’utilizzo esteso e integrato delle tecnologie informatiche e nella centralità attribuita ai cittadini, cui devono essere garantiti pieno accesso al patrimonio informatico pubblico e la partecipazione consapevole e informata. I pilasti dell’open government sono costituiti dai trinci su cui il modello si fonda:
- La trasparenza, che favorisce e promuove l’accountability delle amministrazioni
- La partecipazione, che consente a chiunque di fornire il proprio apporto di conoscenze, idee ed esperienze per il miglioramento delle politiche pubbliche
- La collaborazione, da intendersi come cooperazione tra i diversi livelli di governo e gli attori privati.
Il modello di governo aperto permette di diminuire le asimmetrie informative, aumentare efficacia ed efficienza dell’azione pubblica e rafforzare la fiducia verso le amministrazioni, incidendo favorevolmente sulla qualità dei servizi e della stessa democrazia.
Il modello di open government trova origine in America nel 2009: al riguardo sono significativi il “Memorandum on Transparency and Open Government” e l’“Open Government Directive”, entrambi del 2009. Con tali atti il Presidente degli Stati Uniti d’America Barack Obama ha impegnato le proprie istituzioni a dar vita a un significativo grado di apertura: a tal fine egli ha prescritto alle istituzioni i principi della filosofia open e ha individuato negli open data uno strumento di partecipazione di cittadini e imprese.
Il percorso europeo si è aperto nel 2009 grazie alla dichiarazione aperta sui servizi pubblici europei, promossa da un insieme di cittadini e associazioni: la dichiarazione ha posto all’attenzione degli organi europei l’importanza dei principi di trasparenza, partecipazione ed empowerment. I contenuti del documento sono stati considerati degli della massima attenzione e fatti proprio dalla dichiarazione di Malmö 2009 che fissava tra gli obiettivi per il 2015 lo sviluppo di servizi user-centric, il coinvolgimento della società civile e degli stakeholders, l’aumento della disponibilità di informazioni e dati pubblici per il riuso degli stessi, la trasparenza dei processi amministrativi e la promozione della partecipazione attiva.
La cornice strategica attuale è fornita dall’Agenda Digitale Europea: in particolare, il piano d’azione europeo per l’e-government 2011-2015 rifletteva le priorità della dichiarazione di Malmö e nello stesso senso si muove l’attuale piano d’azione dell’UE per l’eGovernment 2016-2020.
Nella direzione dell’openness l’Italia ha aderito all’iniziativa internazionale “Open Government Partnership (OGP)” promossa nel 2011 e tesa a favorire trasparenza e apertura dei governi attraverso l’accountability e la partecipazione attiva di cittadini, associazioni e imprese: nel 2012 l’Italia ha previsto il suo primo action plan. Attualmente è stato presentato il terzo piano d’azione 2016-2018: per elaborarlo è stato costituti l’Open Government Forum, formato da rappresentati della società civile, del mondo universitario, delle imprese e delle associazioni di tutela dei consumatori, al fine di garantire un confronto ampio e partecipato sui temi dell’open government.