Si parla di extrafiscalità quando le discipline tributarie vengono orientate a fini politico-sociali diversi dal semplice riparto della spesa pubblica. Ad esempio, possono aversi penalizzazioni fiscali dei fatti che si vogliono disincentivare {dazi protettivi, volti ad ostacolare l’importazione di merci estere), ovvero attenuazioni degli oneri per i fatti che si vogliono invece promuovere (agevolazioni fiscali per gli investimenti in zone depresse). Questo fenomeno solleva due problemi essenziali:
- Innanzitutto, occorre stabilire se l’extrafiscalità abbia, o non abbia, dei limiti di natura costituzionale, in relazione ai principi di eguaglianza e di capacità contributiva. In merito bisogna dire che l’extrafiscalità si pone in netto contrato con l’art. 53 Cost., e quindi col principio generale della partecipazione alle spese pubbliche secondo la capacità contributiva individuale. La dottrina prevalente ritiene normalmente ammissibile l’extrafiscalità dal punto di vista costituzionale, con il solo limite della necessità che le conseguenti discriminazioni rispondano alle generali esigenze della ragionevolezza sancite dall’art. 3 Cost.;
Altro problema di notevole importanza riguarda la materia delle agevolazioni fiscali. Le difficoltà riscontrate in materia sono dovute sia all’estrema varietà delle forme nelle quali le agevolazioni si presentano (esenzioni, riduzioni, detrazioni, ecc.), sia dalla carenza di principi e di regole generali che disciplinano questa materia. Tuttavia, la difficoltà maggiore è quella relativa la distinzione tra agevolazioni tributarie che rimangono all’interno della disciplina dei singoli tributi ed agevolazioni fiscali che invece costituiscono sovvenzioni finanziarie pubbliche erogate attraverso le banche; quindi forme di vera e propria spesa pubblica indiretta (o spesa fiscale), che dovrebbero esser sottoposte ai principi e regole alle proprie di questo diverso tipo di intervento pubblico.
In materia, vi sono diverse correnti in dottrina. Quella più convincente ha sottolineato la necessità di distinguere le agevolazioni fiscali proprie (che opererebbero all’interno della disciplina dei singoli tributi) dalle agevolazioni improprie (che si hanno quando le agevolazioni fiscali hanno funzioni surrogatone di una sovvenzione pubblica, e quindi sarebbe più giusto qualificarle in termini di spesa fiscale). In altri ordinamenti, il fenomeno della spesa fiscale è regolato da norme speciali, le quali stabiliscono quando le agevolazioni fiscali sono sottoposte alle regole generali della spesa pubblica. Mentre in Italia, una disciplina di questo tipo ancora manca.