Definizione
Il governo è l’organo costituzionale al vertice del potere esecutivo con finalità di direzione politica e di cura degli interessi concreti dello stato. Per tali finalità ha attribuzioni sia di carattere politico che amministrativo senza alcuna subordinazione nei confronti degli altri organi statali.
E’ un organo:
– costituzionale
– complesso: costituito al suo interno da più organi con competenze autonome. Alcuni necessari altri no. Quelli necessari sono previsti esplicitamente dall’art. 92 Cost. Quelli non necessari sono il vicepresidente del consiglio, i ministri senza portafoglio, commissari straordinari, sottosegretari di stato, comitati interministeriali, consiglio di gabinetto, conferenza permanente. La legge 23 agosto 1988 n. 400, disciplinando l’attività di governo precisa la posizione e le attribuzioni di entrambe le categorie di organi.
– di parte: esprime, infatti, la volontà delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono mediante la fiducia.
– ha funzioni politiche (partecipa alla direzione politica del paese attuando l’indirizzo segnato dalla maggioranza parlamentare), legislative (può emanare leggi in senso materiale – regolamenti – o formale – leggi delegate e decreti legge), esecutive (al vertice del potere esecutivo e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello stato), di controllo (sull’attività di tutti gli organi amministrativi).
Il Governo è, quindi, quel complesso di organi cui è affidata la funzione d’individuare e tradurre in concreti programmi d’azione l’indirizzo politico espresso dal corpo elettorale (prima) e dal Parlamento (poi) e di curare l’attuazione di tali programmi in tutti i modi in cui essa sia configurabile.
II Governo, nel sistema costituzionale italiano, è un organo complesso, in quanto costituito al suo interno da più organi con competenze autonome. Alcuni di tali organi sono espressamente previsti dalla Costituzione (Consiglio dei Ministri, Ministri, Presidente del Consiglio), altri, invece non lo sono e sono disciplinati da legge ordinaria.
Il Governo ha funzioni:
– politiche: in quanto partecipa della direzione politica del paese, nell’ambito dell’indirizzo indicato dalla maggioranza parlamentare;
– legislative: esso, infatti, può emanare norme giuridiche mediante atti aventi forza di legge ex arti. 76 e 77 Cost. (decreti legislativi e decreti legge);
– esecutive (o amministrative lato senso): in quanto è al vertice del potere esecutivo, e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello Stato; inoltre spetta al Governo la c.d. funzione di “alta amministrazione;
– di controllo: tale funzione viene esercitata sull’attività di tutti gli organi amministrativi centrali anche se adesso con minor incisività che in passato.
Le regole giuridiche sul Governo
Per ricostruire le regole che disciplinano il Governo occorre fare riferimento:
per quanto riguarda la sua formazione agli artt.92.2, 93, 94 Cost.:
il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio (art.92.2);
i ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio;
i membri del Governo prima di assumere le loro funzioni devono giurare nelle mani del Capo dello Stato (art.93);
entro 10 gg. Dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia;
la fiducia è accordata o revocata mediante mozione motivata votata per appello nominale (art.94.2).
Unità ed omogeneità del Governo
Per ciò che riguarda la struttura, all’art.92.1, che si limita a citare quali sono gli organi governativi necessari e cioè il Presidente del Consiglio ed i ministri che insieme danno vita ad un terzo organo, il Consiglio dei Ministri.
La legge ordinaria individua gli organi governativi non necessari (come il Vice-presidente del Consiglio, i ministri senza portafoglio, i sottosegretari di stato, i comitati interministeriali, il Consiglio di gabinetto).
Per quanto riguarda il funzionamento ,all’art.95, il quale poi rinvia alla legge sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri (legge 23 agosto 1988, n.400)per una più puntuale disciplina dell’organizzazione e del funzionamento del Governo;in attuazione della stessa sono stati adottati il regolamento interno del Consiglio dei ministri e numerosi ordini di servizio di organizzazione delle strutture del Presidente del Consiglio. Più di recente ,nel 1999, sono stati emanati il D.lgs.303/1999 per il riordino dei ministeri e della Presidenza del Consiglio, che ha importanti risvolti sul funzionamento del Governo (D.lgs.300/1999).
Per quanto concerne i rapporti con la pubblica amministrazione, le regole costituzionali sono fissate dagli artt. 95, 97 e 98. In particolare l’art.95 ha consacrato formalmente tre diversi principi di organizzazione del Governo:
Il principio della responsabilità politica di ciascun ministro, che comporta il riconoscimento dell’autonomia di ciascun ministro nella direzione del suo ministero;
Il principio della direzione politica collegiale, incentrata nel Consiglio dei ministri;
Il principio della direzione politica monocratica, basata cioè sui poteri del Presidente del Consiglio.
Formazione e vicende del Governo
La formazione di un nuovo governo nasce dalla crisi del governo in carica.
Si apre la crisi quando il governo perde la fiducia del parlamento e non è più in grado di funzionare normalmente. Si parla di crisi parlamentare quando vi è un’esplicita mozione di sfiducia delle camere (art. 94 Cost.) o anche tacita. In genere il governo preferisce presentare subito le dimissioni qualora si renda conto della mancanza della maggioranza. Ma si parla anche di crisi extraparlamentare quando l’attività del governo si paralizza a causa di un evento straordinario e accidentale che provoca le dimissioni spontanee dell’esecutivo (es. manifestazioni di piazza contrarie o orientamento dell’opinione pubblica).
Con la crisi il governo presenta le dimissioni tramite il presidente del consiglio al presidente della repubblica (obbligatorie nel caso di voto di sfiducia).
Questi le accetta con riserva poiché
(1) accerta la possibilità di formare una nuova compagine ministeriale,
(2) se ciò non è possibile:
- a) qualora le dimissioni non siano obbligatorie può invitare il governo dimissionario a chiedere un ulteriore voto di fiducia,
- b) altrimenti non rimane che procedere allo scioglimento delle camere e indire nuove elezioni politiche.
Comunque il governo, presentate le dimissioni resta in carica per la cosiddetta ordinaria amministrazione e per i provvedimenti accedenti in caso di necessità o urgenza.
Come avviene l’accertamento della possibilità di formare una nuova compagine ministeriale ?
Il Presidente della Repubblica inizia i suoi interventi per la soluzione della crisi con le consultazioni, ossia dando udienza (si tratta di prassi consolidata) ai presidenti in carica delle camere del parlamento, agli ex presidenti dell’assemblea costituente e delle camere, agli ex presidenti della repubblica, agli ex presidenti del consiglio, ai presidenti dei gruppi parlamentari e ai capi dei partiti politici. Tutto ciò al fine di accertare la possibilità di conferire con successo l’incarico di formare un nuovo governo ad una persona con un programma che possa avere la fiducia.
Talvolta il Presidente della Repubblica ha fatto ciò affidando ad una determinata personalità una cosiddetta missione esplorativa o mandato esplorativo, cioè affidare il compito di procedere alle consultazioni per proprio conto ma al fine di riferire allo stesso presidente della repubblica.
Il Capo dello Stato terminate le consultazioni, se queste fanno intravederne la possibilità, conferisce l’incarico di formare il nuovo governo ad una personalità politica che lo accetta di regola con riserva. Il Presidente del Consiglio incaricato (in realtà per il momento rimane un solo presidente del consiglio, quello dimissionario) procede a sua volta a consultazioni e sondaggi e se trova accordo fra le forze politiche di maggioranza sul programma e la composizione del governo scioglie la riserva e sottopone al Capo dello Stato la lista dei ministri del nuovo gabinetto.
Ai sensi dell’art. 92 Cost. il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e su proposta di questo i ministri, e tutti prestano giuramento ai sensi art. 93 Cost. nelle mani del presidente della repubblica. Il nuovo Governo si è così insediato al posto del vecchio ma in virtù del rapporto fiduciario ex art. 94 Cost. dovrà entro 10 giorni dalla sua formazione presentarsi alle camere per ottenere la fiducia sulla base del programma esposto dal presidente del consiglio. Nell’intervallo fra l’insediamento e la fiducia, al pari del Governo dimissionario e in sua sostituzione, è competente per l’ordinaria amministrazione e solo per necessità ed urgenza per l’eccedente.