L’esperienza legislativa più recente è caratterizzata dall’introduzione di modelli di amministrazione assai differenziati rispetto a quelli tradizionali: le amministrazioni indipendenti.
Tale categoria è sorta per soddisfare parecchie esigenze: da un lato per porre rimedio ai mali dell’amministrazione con lo smantellamento delle posizioni di monopolio e la necessità di prevedere forme di tutela degli operatori sul mercato e degli utenti, dall’altro per ovviare all’incapacità dell’organizzazione amministrativa tradizionale di provvedere ai compiti ad essa attribuiti. A seguito dell’introduzione delle autorità indipendenti la struttura organizzativa dell’amministrazione statale risulta in parte modificata rispetto al passato, nel senso che compiti rilevanti sono attribuiti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al governo e agli organi politici.
Inoltre l’introduzione di molte autorità segna un diverso modello di intervento sul mercato da parte del potere pubblico: non più la presenza diretta di imprese pubbliche ma l’assunzione di un ruolo di controllo e regolazione.
Come autorità indipendenti vengono generalmente ricordati:
– la Banca d’Italia, ente pubblico a struttura associativa, svolgeva funzione monetaria (emetteva denaro) e di vigilanza sulle aziende di credito e di governo del settore valutario e monetario. Oggi la prima funzione è svolta dalla Banca Centrale Europea (BCE) che svolge anche una funzione di controllo sulle banche di dimensioni rilevanti.
Le principali funzioni della Banca d’Italia sono dirette ad assicurare la stabilità monetaria e la stabilità finanziaria, requisiti indispensabili per un duraturo sviluppo dell’economia.
La Banca d’Italia oggi concorre alle decisioni della politica monetaria unica nell’area dell’euro e svolge gli altri compiti che le sono attribuiti come banca centrale componente dell’Eurosistema. E’ responsabile della produzione delle banconote in euro, in base alla quota definita nell’ambito dell’Eurosistema, della gestione della circolazione e dell’azione di contrasto alla contraffazione.
L’Istituto promuove il regolare funzionamento del sistema dei pagamenti attraverso la gestione diretta dei principali circuiti ed esercitando poteri di indirizzo, regolamentazione e controllo propri della funzione di sorveglianza.
La Banca espleta servizi per conto dello Stato quale gestore dei compiti di tesoreria, per gli incassi e pagamenti del settore pubblico, nel comparto del debito pubblico, nell’attività di contrasto dell’usura.
Al fine di rendere più efficace l’espletamento dei compiti di politica monetaria e delle altre funzioni istituzionali, la Banca d’Italia svolge una intensa attività di analisi e ricerca in campo economico-finanziario e giuridico.
Come Autorità di Vigilanza, l’Istituto persegue la sana e prudente gestione degli intermediari, la stabilità complessiva e l’efficienza del sistema finanziario, nonché l’osservanza delle disposizioni che disciplinano la materia da parte dei soggetti vigilati.
– la Consob, che a tutela del risparmio, si occupa del mercato dei prodotti finanziari, assicurandone la trasparenza e garantendo la completezza delle informazioni;
– l’Ivass che si occupa del settore delle assicurazioni;
– l’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni (Agcom) che verifica la costituzione di posizioni dominanti
– l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM)
Dotato di compiti di garanzia è il Garante per la tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali (Garante privacy).
La disciplina positiva offre un panorama di riferimento assai variegato, in quanto alcune di tali autorità non hanno neppure personalità giuridica: l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e la Commissione di garanzia del diritto di sciopero; si aggiunga che alcune autorità , Ivass, Consob, Autorità garante della Concorrenza e del mercato, operano anche con riferimento a soggetti economici stranieri. Le autorità dispongono per lo più di autonomia organizzativa e funzionale e sono titolari di poteri provvedimentali, in particolare sanzionatori e talora regolamentari, soggette al controllo della corte dei conti.
I vertici delle autorità (ad eccezione di quelle operanti nei settori delle telecomunicazioni, dell’elettricità e del gas) sono generalmente nominati o designati dai presidenti delle camere, ovvero eletti per metà dalla camera e per metà dal senato.
L’elemento veramente caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che esse sono indipendenti del potere politico del governo, pur dovendo, di norma, trasmettere relazioni a questo, oltre che al parlamento in ordine all’attività svolta.
Le autorità non sono tenute ad adeguarsi all’indirizzo politico espresso dalla maggioranza e adottano, in posizione di relativa terzietà, decisioni simili a quelle degli organi giurisdizionali. L’indifferenza rispetto agli interessi in gioco giustifica la qualificazione della loro posizione come “neutrale”, in ciò ulteriormente differenziandosi rispetto alle tradizionali amministrazioni che devono invece essere imparziali. Tuttavia vi sono alcune autorità che presentano una indipendenza meno marcata. Es. l’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni il cui Presidente è nominato con D.p.r., su proposta del P.C.M. d’intesa con il ministro delle comunicazioni, mentre i commissari, facenti parte delle commissioni, organi dell’Autorità, sono eletti dal senato e dalla camera e nominati dal P.d.r.
Numerose autorità indipendenti sono state istituite in relazione a particolari mercati aperti alla concorrenza, ed esse sono così chiamate a verificare, anche esercitando poteri giustiziali, la compatibilità del comportamento degli operatori economici, pubblici o privati, con le regole della concorrenza, e a tutelare gli utenti.
Le autorità dunque sono preposte a vigilare alcuni settori sensibili del mercato: ciò consente di qualificarle come soggetti aventi funzione di regolazione di settore, rispetto alle quali l’indipendenza organizzativa sarebbe soltanto strumentale.
Altre volte le Autorità sono chiamate ad intervenire direttamente sull’assetto del mercato ( è il caso dell’Autorità garante per la concorrenza che stabilisce prescrizioni che consentono la compatibilità fra iniziativa economica privata e tutela del mercato.
Altra figura non ancora istituita a livello di organizzazione statale, ma che presenta alcuni profili di analogia con le Autorità indipendenti, è quella del Difensore civico. Nato come soggetto di collegamento tra cittadini e poteri pubblici, è in grado di assicurare una maggiore trasparenza dell’organizzazione amministrativa. L’art. 11 del T.U.E.L. definisce il difensore civico comunale e provinciale come garante “dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione”.
Al difensore civico spetta il compito di riesaminare , su istanza dell’interessato, le richieste d’accesso in caso di rifiuto o di differimento. La legge attribuisce a tale organo una pluralità di funzioni , che vanno dalla tutela dei cittadini alla difesa della legalità , dalla ricerca della trasparenza all’azione finalizzata al miglioramento del rapporto cittadini-amministrazione e alla responsabilizzazione dei soggetti pubblici. Tuttavia il difensore civico non può infatti annullare o riformare atti, misure sanzionatorie conseguenti al controllo o emanare provvedimenti decisori.