Introduzione
Il provvedimento è l’atto amministrativo che, in quanto efficace sul piano dell’ordinamento generale, produce vicende giuridiche in ordine alle situazioni giuridiche di soggetti terzi. L’emanazione del provvedimento finale è di norma preceduta da un insieme di atti, fatti e attività, tutti fra di loro connessi in quanto concorrono nel loro complesso, all’emanazione del provvedimento stesso. Tali atti, fatti ed attività’ confluiscono nel procedimento amministrativo, espressione della funzione amministrativa proiettata al perseguimento dell’interesse pubblico.
La più recente normativa pare voler configurare il procedimento come modulo nel cui interno far confluire l’esercizio di più poteri provvedi mentali, in particolare autorizzativi e concessori, tra di loro connessi in quanto riferiti ad una medesima attività del privato.
In questo ambito si segnala la disciplina sullo sportello unico del d.l. 112/2008 convertito nella l. 133/2008.
In queste ipotesi il procedimento si profila come istituto preordinato non soltanto ad acquisire e a censire interessi secondari rispetto ad una finalità primaria, bensì a curare più interessi pubblici , non più perseguiti dalle varie amministrazioni mediante distinti episodi procedimentali, ma considerati unitariamente in un medesimo contesto.
Cenni all’esperienze straniere e alla disciplina comunitaria
Molti ordinamenti stranieri hanno provveduto da tempo a disciplinare il procedimento amministrativo.
Si ricorda la legge sul procedimento amministrativo della Repubblica Federale tedesca del 22 maggio 1976, cui si è ispirato il legislatore italiano nell’elaborazione della legge 241/1990. Tra gli aspetti più rilevanti dei quali essa si occupa si ricorda l’obbligo generale di motivazione, il diritto per i privati di essere sentiti, l’accesso ai documenti e i contratti di diritto pubblico.
Anche la Spagna ha provveduto nel 1992 ad emanare una legge generale sul procedimento e sull’azione amministrativa, disciplinando in particolare i profili di responsabilità della P.A. e dei funzionari.
Si segnala anche l’importanza dell’U.E. in materia di procedimento amministrativo. Infatti molti dei procedimenti posti in essere da organi comunitari sono destinati ad avere effetti nel nostro ordinamento.
La legge 241/90 e il suo ambito di applicazione
La l. 241/90 recante “ nuove norme in materia di procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi”, non contiene una disciplina completa ed esaustiva del procedimento, ma si limita a specificare alcuni principi e a disciplinare gli istituti più importanti, e si occupa di aspetti che anche solo indirettamente riguardano il procedimento , quali il diritto d’accesso , del regime dell’atto amministrativo, della sua efficacia, della sua revoca e recesso.
Le sue disposizioni si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, e per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche”. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla l. 241nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa. E’ evidente l’influenza della recente riforma del titolo V della parte II della Cost. (l. cost. 3/01) che, ampliando notevolmente le materie rientranti nella potestà legislativa regionale, sembra aprire la via allo sviluppo della disciplina regionale sul procedimento.
Circa l’ambito oggettivo di applicazione della legge, l’attività amministrativa si caratterizza per il profilo funzionale, per essere cioè diretta alla cura dell’interesse pubblico. Pertanto la l. 241/90 si applica altresì alla attività contrattuale della p.a. infatti pur se l’atto finale è un negozio di diritto comune il formarsi della volontà della p.a. è sempre un’attività orientata all’interesse pubblico e come tale, procedimentalizzata: relativamente ad essa devono trovare applicazione le norne della l. 241/90 purchè compatibili.
I principi enunciati dalla l. 241/90
L’art. 1 , c.1 , l. 241/90, afferma che l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia , di pubblicità e trasparenza secondo le modalità previste dalla l. 241/90 e dalle disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonchè dai principi dell’ordinamento comunitario.
L’azione è economica quando il conseguimento degli obiettivi avvenga con il minor impiego possibile di mezzi personali, finanziari e procedimentali. L’economicità si traduce nell’esigenza di non aggravamento del procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria ( per Es. saranno ritenuti illegittimi gli atti superflui, le duplicazioni ingiustificate di pareri e di momenti istruttori).
L’efficacia è il rapporto tra obiettivi prefissati e obiettivi conseguiti ed esprime la necessità che l’amministrazione, oltre al rispetto formale della legge, miri anche e soprattutto al perseguimento nel miglior modo possibile delle finalità ad esse affidate.
La pubblicità è un carattere che costituisce conseguenza diretta della natura pubblica dell’amministrazione, che da un lato implica la necessaria preordinazione della sua attività alla soddisfazione degli interessi pubblici e dall’altro richiede la trasparenza della sua attività. Applicazione concreta dei principi di pubblicità e trasparenza è costituita dal diritto d’accesso ai documenti amministrativi, e si rapportano alla pubblicità anche gli istituti della partecipazione al procedimento amministrativo e della motivazione del provvedimento, le misure per rendere conoscibili la determinazione delle unità organizzative responsabili dell’istruttoria, di ogni altro adempimento procedurale e del provvedimento finale, la pubblicazione dei criteri che dovranno essere seguiti nel rilascio di concessioni, sovvenzioni, contributi, sussidi e aiuti finanziari.
Forte impulso alla trasparenza è derivato dall’approvazione del d.lgs. 33/2013, che impone la pubblicazione di un’ampia categoria di atti e di informazioni e in alcuni casi tale pubblicazione è condizione per l’efficacia dell’atto.
Assai importante è il richiamo ai principi del diritto dell’U.E., elaborati dalla corte di giustizia, ed in parte consacrati nella Carta dei diritti dell’Unione Europea. Si pensi in particolare alla tutela del legittimo affidamento, cioè all’affidamento consolidatosi, dopo un certo periodo di tempo in capo al privato come conseguenza di un atto favorevole.
Un ulteriore principio da ricordare (sempre enucleabile dalla l. 241/90) è quello che potrebbe definirsi dell’azione in via provvedimentale: ai sensi dell’art. 2 l’amministrazione deve infatti concludere il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso”.