Lo svolgimento del processo amministrativo

1) L’introduzione del giudizio

Il ricorso, completo in tutti i suoi elementi, deve essere notificato al resistente e ad almeno uno dei controinteressati entro sessanta giorni dalla comunicazione o pubblicazione o piena conoscenza dell’atto impugnato. La costituzione in giudizio avviene mediante il deposito del ricorso presso la segreteria del giudice amministrativo. Per essere completo, il ricorso dovrà essere indirizzato al giudice competente e dovrà contenere indicazioni circa le parti, l’oggetto della domanda, il fine perseguito, le censure sollevate e le conclusioni, nonché la sottoscrizione dell’avvocato.

Il resistente ed i controinteressati cui sia stato notificato il ricorso possono costituirsi in giudizio depositando il controricorso (e presentare eventuale ricorso incidentale) entro venti giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso ovvero entro cinquanta giorni dall’ultima notifica di questo. Quando il ricorso NON sia stato notificato a tutti i controinteressati, il giudice deve ordinare l’integrazione del contraddittorio, fissando, per la sua realizzazione, un termine perentorio e le eventuali modalità di notifica del ricorso ai controinteressati.

 

2) La tutela cautelare

L’introduzione del giudizio NON sospende gli effetti del provvedimento impugnato, che permane pienamente efficace sino a quando non venga, con sentenza, dichiarato illegittimo. Tuttavia, colui che ritenga di essere stato illegittimamente pregiudicato da un atto o da un comportamento dell’amministrazione può chiedere al giudice l’adozione di una misura cautelare idonea a tutelare i suoi interessi, come ad esempio la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato. Si tratta di una fase eventuale, subordinata alla condizione che vi sia, da parte del ricorrente, il concreto rischio di subire un danno grave ed irreparabile.

Nel decidere la sospensione, rientra tra i compiti del giudice anche quello di ponderare se l’adozione della misura cautelare non sia suscettibile di comportare un danno ancora maggiore per gli interessi, pubblici e privati, danneggiati, rispetto ai vantaggi che essa recherebbe alla sfera giuridica del ricorrente. Tale verifica si aggiunge all’accertamento della sussistenza di due presupposti, necessari per concedere la misura cautelare: il fumus boni juris, ossia un primo sommario esame dal quale risulti una ragionevole probabilità circa il positivo esito del ricorso, ed il periculum in mora, cioè il comprovato e concreto rischio di subire danni gravi ed irreparabili dall’atto o dal comportamento della pubblica amministrazione.

Il giudice amministrativo può ordinare tutte le misure cautelari che siano suscettibili di esplicare un utile effetto di garanzia per il ricorrente, cioè che siano ”idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso”. Ne deriva che, accanto alla misura cautelare tradizionalmente utilizzata in sede di processo amministrativo, quella della sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, è attualmente riconosciuto l’uso anche di numerosi altri mezzi cautelari, quali, ad esempio, l’ordine di pagare una somma di denaro o quello di ammettere il ricorrente allo svolgimento di una determinata attività.

Di norma la domanda cautelare va presentata, con istanza scritta, al medesimo giudice del giudizio principale _e deve essere notificata al resistente ed a tutti i controinteressati. In casi di estrema gravità ed urgenza, peraltro, la medesima richiesta può essere avanzata, previa notifica alle parti del processo, al Presidente del Tar o della sezione alla quale sia stato assegnato il ricorso principale. Questi decide con proprio decreto motivato, che esplica effetti sino alla prima udienza utile del collegio, il quale esprime la propria decisione riunito in camera di consiglio.

Qualora intervengano nuove circostanze o nuovi elementi, che aggravino il rischio di subire un danno da parte del ricorrente, la misura cautelare, inizialmente negata (rigettata), può essere concessa. Allo stesso modo, il rimedio cautelare concesso può essere modificato (sino all’emanazione della sentenza che conclude il relativo grado di giudizio) ovvero revocato, a causa del venir meno del periculum in mora, da parte del medesimo giudice che ha accolto l’istanza.

Qualora la richiesta di una misura cautelare sia rigettata dal giudice di primo grado può essere presentato appello al Consiglio di Stato entro sessanta giorni dalla notifica dell’ordinanza ovvero, in caso di mancata notifica, entro centoventi giorni dalla comunicazione del deposito della medesima. Anche la decisione del Consiglio di Stato è assunta con ordinanza.

 

3) L’istruttoria

Consente al giudice di conoscere della situazione di fatto che è oggetto della controversia. E’ governata dal principio dispositivo, ma in determinate (rare) circostanze può applicarsi il metodo acquisitivo. Infatti, spetta alle parti introdurre nel processo i fatti per loro rilevanti ai fini della risoluzione della controversia e fornire almeno un principio di prova in relazione ad essi (principio dispositivo). Tuttavia, in presenza di tale prova, il giudice, pur in assenza di una espressa richiesta della parte, può disporre mezzi istruttori, acquisendo d’ufficio gli elementi di fatto che siano nella esclusiva disponibilità dell’amministrazione resistente (metodo acquisitivo).

Nel caso in cui il rapporto giuridico tra le parti sia paritetico, vertendosi in materia di diritti soggettivi in sede di giurisdizione esclusiva, la fase istruttoria, attraverso la quale il giudice conosce della situazione di fatto che è oggetto della controversia, è parzialmente diversa. Applicandosi le regole del codice di procedura civile, viene meno il metodo acquisitivo e l’onere della prova ricade interamente sulle parti.

Nella giurisdizione generale di legittimità, gli strumenti istruttori di cui il giudice può disporre consistono nella richiesta di chiarimenti o di esibizione di documenti; nell’ordine di compiere nuove verificazioni (da parte delle amministrazioni che esercitano poteri di controllo o di vigilanza ovvero da parte di soggetti forniti di particolari competenze tecniche, quali gli istituti universitari o gli ordini professionali); nonché nella disposizione di una consulenza tecnica d’ufficio, mediante la nomina di un libero professionista. La prova testimoniale, le ispezioni, le perizie, e gli interrogatori liberi sono mezzi istruttori utilizzabili solo in giurisdizione esclusiva, dove il giudice ha a disposizione quasi tutti i mezzi ammessi nel processo civile.

 

4) Le questioni incidentali

Si tratta di un evento processuale suscettibile di deviare il normale corso del giudizio, definito perciò ”incidente”. Qualora sia sollevata la questione di legittimità costituzionale, il giudice amministrativo la rimette alla Corte Cost. (il giudizio rimane sospeso).

Nel caso in cui la definizione della controversia dipenda dall’applicazione di una norma comunitaria e questa risulti di dubbia interpretazione, il giudice amministrativo deferisce la questione interpretativa, ai sensi degli art. 234 e 225 tr. Ce, alla Corte di giustizia delle Comunità europee ovvero, in determinate materie, al Tribunale di primo grado. In questo caso, il giudizio è sospeso sino alla conclusione di quello comunitario.

Lo stesso avviene nell’ipotesi in cui una delle parti ritenga che il giudizio sia stato instaurato innanzi ad un giudice privo di giurisdizione: la parte propone regolamento preventivo di giurisdizione innanzi alle sezioni unite della Corte di cassazione. Il giudice amministrativo, verificata la non manifesta inammissibilità o infondatezza della questione, sospende il giudizio. Una volta risolta la questione incidentale, affinché il giudizio principale possa proseguire, la parte interessata deve dare nuovo impulso al medesimo, attraverso la presentazione di una istanza di discussione del ricorso.

Nel caso in cui sia sollevata una questione concernente lo stato o la capacità di una persona ovvero un incidente di falso, il giudice amministrativo, se ritenga il problema rilevante ai fini della definizione della vertenza, sospende il giudizio principale e rimette la soluzione del quesito al giudice civile.

 

5) La decisione del ricorso e l’esecutività della sentenza di 1° grado

Dopo la chiusura del dibattimento, assegnata la causa in decisione, il collegio, per procedere alla risoluzione della contestazione, si riunisce in camera di consiglio e adotta la deliberazione a maggioranza assoluta dei componenti del collegio. Il relatore esprime per primo il suo voto, poi manifesta il suo orientamento l’altro componente del collegio e, infine, il presidente esprime il suo convincimento. Presa la decisione, il presidente prepara il dispositivo e, solitamente, il relatore è incaricato della stesura della motivazione della sentenza.

Il giudice amministrativo NON può evitare di pronunciarsi, anche nel caso in cui abbia persistenti dubbi sulla situazione di fatto. Egli, come qualsiasi altro soggetto chiamato dall’ordinamento ad adempiere la funzione giurisdizionale, è tenuto ad emettere una sentenza definitiva. Potrà eventualmente adottare una sentenza di rigetto, quando manchi da parte del ricorrente, nonostante l’eventuale uso di poteri acquisitivi da parte del giudice, la piena prova delle circostanze di fatto addotte a fondamento della sua pretesa.

La sentenza, definitiva o parziale, del Tar è immediatamente esecutiva. Considerato ciò, la riforma del processo amministrativo ha riconosciuto la possibilità di un giudizio di esecuzione per le sentenze di primo grado non sospese in via cautelare, dal Consiglio di Stato (art. 33, legge n. 1034/1071, introdotto dall’art. 10, legge n. 205/2000). Il ricorso per l’esecuzione va proposto allo stesso Tar che ha deciso la vertenza, il quale esercita i medesimi poteri che gli sono attribuiti in sede di giudizio di ottemperanza. L’unica condizione è che l’esecuzione non determini un assetto definito ed immutabile, dal momento che, in tal caso, anche qualora l’eventuale appello venga accolto, non vi sarebbe più la possibilità del ripristino della situazione originaria.

 

6) I rimedi nei confronti della sentenza

Avverso la decisione di 1° grado, possono esercitarsi rimedi:

– Straordinari: opposizione di terzo e revocazione. Possono essere esercitati a prescindere dal passaggio in giudicato della sentenza impugnata.

– Ordinari: ”appello” proponibile esclusivamente nei confronti delle sentenze di primo grado NON ancora passate in giudicato. Vige il principio del doppio grado di giurisdizione: un giudice di grado elevato formuli un nuovo giudizio sulla medesima questione. Le sentenze del TAR sono impugnabili innanzi al CdS (quelle del TAR Sicilia innanzi al Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Sicilia)

Non possono essere sollevate in sede di appello questioni nuove, che non siano già emerse in primo grado. Ciò dipende dalla circostanza per cui il giudizio d’appello implica che il giudice di secondo grado sia posto in condizione di pronunciarsi, con pienezza di mezzi, circa la medesima controversia decisa dal giudice di primo grado (c.d. effetto devolutivo dell’appello).

La parte non soccombente in primo grado non può proporre appello, a differenza dei c.d. controinteressati pretermessi o dei c.d. controinteressati occulti o successivi (oltre ovviamente al ricorrente, resistente e controinteressati) I primi sono coloro ai quali non è stato notificato il ricorso: essi possono appellarsi anche qualora abbiano proposto intervento ad opponendum nel giudizio di primo grado, essendo titolari di una posizione autonoma rispetto alle altre parti. I secondi, invece, sono coloro il cui interesse ad opporsi non emerge dal provvedimento impugnato ovvero si manifesta esclusivamente dopo l’emanazione della sentenza di primo grado.

Qualora la sentenza di primo grado sia notificata, il ricorso in appello al Consiglio di Stato deve essere proposto entro 60 giorni dalla notifica. In mancanza di notifica, entro un anno dalla data di deposito della sentenza del Tar. L’appello dovrà a sua volta essere notificato a tutte le parti del giudizio di primo grado ovvero obbligatoriamente ad almeno una tra esse (disponendo poi il collegio di procedere all’integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre). Entro trenta giorni da questa notifica, il ricorso deve essere depositato al Consiglio di Stato.

In alcuni casi la sentenza del Consiglio di Stato annulla la decisione del Tar, ma senza riformarla, rinviando la controversia al giudice di primo grado per la rinnovazione del giudizio. Ciò avviene in ipotesi di difetto di procedura o vizio di forma ovvero di erronea declaratoria di incompetenza da parte del Tar.

Avverso le sentenze del Consiglio di Stato è ammesso il rimedio della revocazione ordinaria e straordinaria, attraverso il quale il giudice riesamina il merito della questione precedentemente decisa. Deve essere proposta innanzi al medesimo giudice che ha pronunciato la sentenza. La revocazione ordinaria è proponibile, nei confronti delle sentenze NON ancora passate in giudicato, per dolo di una parte in danno dell’altra, per prove riconosciute o dichiarate false, per ritrovamento di uno o più documenti decisivi, per errore di fatto, per contraddittorietà con altra precedente sentenza passata in giudicato, per dolo del giudice. La revocazione straordinaria è ammessa nei confronti delle sentenze passate in giudicato soltanto in alcuni dei casi previsti dall’art. 395 c.p.c.

Opposizione di terzo. Si tratta di un rimedio che consente l’impugnazione di una sentenza conclusiva di un giudizio, passata in giudicato o comunque esecutiva, da parte di un soggetto che ne subisca un pregiudizio, ma che NON sia stato parte formale del giudizio. Sono legittimati a presentare opposizione di terzo i controinteressati pretermessi (l’impugnazione è volta ad evidenziare il mancato rispetto delle regole processuali) ed i titolari di una situazione giuridica soggettiva autonoma ed incompatibile con quella tutelata dal giudice con la sentenza impugnata (l’impugnazione mira a censurare l’ingiustizia della sentenza).

 

7)Il giudicato amministrativo ed il giudizio di ottemperanza

Una sentenza (definitiva o parziale) passa in giudicato quando non sia più praticabile nei suoi confronti alcun rimedio ordinario. Anche nel processo amministrativo si applica il principio dell’art. 2909 c.c., secondo cui il giudicato, anche amministrativo, esplica i suoi effetti esclusivamente nei confronti delle parti, dei loro successori ed aventi causa. Tuttavia, nel caso in cui la sentenza annulli taluni provvedimenti a contenuto ”indivisibile” (come, ad esempio, i regolamenti o gli atti amministrativi generali), il giudicato produce necessariamente effetti anche nei confronti dei soggetti estranei alla vertenza (in tali casi, il giudizio di ottemperanza può essere promosso anche da soggetti non partecipi del giudizio). Si ha così una deroga alla regola generale.

Qualora la pubblica amministrazione non esegua la sentenza passata in giudicato, l’interessato potrà proporre il ricorso per l’ottemperanza. Per mancata esecuzione si intende non soltanto l’assunzione di comportamenti omissivi da parte dell’amministrazione, ma anche di atti miranti a rinviare o ad eludere il giudicato. Il giudizio di ottemperanza consente al giudice amministrativo, per il tramite di una giurisdizione estesa al merito, di sostituirsi direttamente all’amministrazione inadempiente ovvero di nominare un commissario ad acta, con l’incarico di emanare gli atti idonei ad eseguire il giudicato al posto dell’amministrazione.

Tanto il ricorrente, quanto il giudice sono tenuti a mettere in mora l’amministrazione. Il ricorrente, qualora voglia proporre il ricorso per l’ottemperanza, deve diffidare l’amministrazione a provvedere entro trenta giorni, solo scaduti i quali è legittimato a proporre l’istanza innanzi al giudice che ha emesso la sentenza passata in giudicato. Il giudice, assunta la domanda, spesso decide in camera di consiglio di fissare un termine entro il quale l’amministrazione è tenuta ad eseguire la sentenza passata in giudicato.

La natura del commissario ad acta determina la giurisdizione sugli atti da esso posti in essere. Quest’ultimo non opera in qualità di organo straordinario dell’amministrazione, bensì nelle vesti di ausiliario del giudice, come fosse un consulente giudiziario. Per questo motivo, gli atti, pur non avendo natura giurisdizionale, devono essere inquadrati in seno al processo di esecuzione e, quindi, la tutela nei loro confronti va ricercata entro i confini di tale processo. In pratica, il ricorso avverso gli atti del commissario ad acta va proposto innanzi al giudice dell’ottemperanza_(ed in seno a tale giudizio si risolvono), anziché innanzi al Tar come avviene per qualsiasi provvedimento amministrativo.

Quando la lite verta su questioni risarcitorie nell’ipotesi di giurisdizione esclusiva, il giudice può limitarsi a fissare i criteri per il risarcimento, invitando l’amministrazione a presentare un’offerta all’interessato. Se tale offerta NON viene accettata, il ricorrente può chiedere al giudice la determinazione del danno, presentando il ricorso previsto per il giudizio di ottemperanza (c.d. ottemperanza anomala). Non si tratta di un vero e proprio processo di esecuzione, in quanto il giudizio principale è ancora da completare con la quantificazione del risarcimento. In pratica, il giudice prima si spoglia dell’onere della quantificazione e poi riacquista tale facoltà in un momento successivo (nei modi dell’ottemperanza), a seguito della mancata o insufficiente offerta formulata dalla pubblica amministrazione all’interessato.