L’appello nel processo amministrativo

Il doppio grado di giurisdizione nel processo amministrativo

Dal 1971, con l’istituzione dei Tar, è stato previsto un doppio grado di giurisdizione: il primo grado di competenza del TAR, il secondo del Consiglio di Stato.

Nella Costituzione, i TAR sono riconosciuti come organi di primo grado: è stato dunque istituzionalizzato il doppio grado di giurisdizione. Tale tesi è accolta dall’autore, tuttavia altri sono contro tale tesi, obiettando che mente si stabilisce per il primo grado, nulla si dice per l’appello (ma tale tesi non è ritenuta in ogni caso condivisibile, perché il fatto che il Consiglio di Stato sia organo di appello si rileva anche da altre norme costituzionali).

L’appello al Consiglio di Stato

L’appello in linea generale è un mezzo di impugnazione con il quale si demanda a un giudice superiore, in cui tale giudice è il Consiglio di Stato (tranne nella Regione Siciliana ove è previsto il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana), di pronunciarsi su una controversia che sia stata decisa in una sentenza L’appello consiste in un riesame completo della controversia, per cui quanto statuito dal precedente giudice non ha rilevanza alcuna, tranne nel caso in cui la precedente sentenza sia nulla, poiché in tal caso il giudice deve rinviare la sentenza al giudice di primo grado. L’appello può essere esperito per tutte le sentenze emanate dal TAR che decidano la controversia e non invece per le sentenze che, anche se denominate tali, abbiano solo una funzione strumentale all’interno di un processo.

L’appello è un mezzo di impugnazione di tipo rinnovatorio, consente cioè un nuovo giudizio sulla stessa questione)

È rinnovatorio perché:

È qualificato dallo stesso legislatore come appello

Il Consiglio di Stato in sede di appello ha gli stessi poteri giurisdizionali di cognizione e decisione del giudice di primo grado

Tranne eccezioni, in ogni altro caso il Consiglio di Stato decide sulla controversia.

Tuttavia, qualora il Consiglio di Stato veda a censurare vizi propri della sentenza di primo grado, questo rimedio ha carattere impugnatorio.

Si tratta dunque di un giudizio sia rescindente che rescissorio: annullata la sentenza di primo grado, il Consiglio di Stato decide nel merito la controversia già decisa dal TAR senza alcun rinvio a questo.

Termini

L’appello deve essere proposto entro 60 giorni dalla notificazione della sentenza impugnata (termine breve). Nel caso in cui non vi sia stata notificazione, il termine è di un anno decorrente dalla data della pubblicazione della sentenza (termine lungo). Entrambi i termini sono sottoposti alla sospensione feriale dal 1° agosto al 15 settembre. Entro il termine indicato deve essere notificato l’appello alle controparti. La notifica deve essere effettuata nei confronti o della P.A. o di un controinteressato oppure entrambi.

L’appello deve essere notificato alle altre parti del giudizio di primo grado, siano esse costituite o non, se l’atto non è notificato a tutte le parti, ma almeno ad una, l’appello non è inammissibile ma il Consiglio di Stato ordina di procedere all’integrazione del contraddittorio.

Nei trenta giorni successici alla notifica il ricorso deve essere depositato presso il Consiglio di Stato; col deposito di determina anche la costituzione in giudizio dell’appellante e la pendenza del giudizio.

Legittimati a proporre appello sono ovviamente i soccombenti nel giudizio di primo grado e i controinteressati sostanziali che non abbiano ricevuto notifica di ricorso in primo grado, sia nel caso in cui questi avrebbero dovuto riceverla, sia nel caso in cui la legge non preveda tale obbligo, ma il soggetto abbia comunque una posizione qualificata. La sentenza, dopo essere stata adottata, viene sottoscritta dai giudici che ne facevano parte e viene poi depositata.

Come detto, l’appello amministrativo ha carattere devolutivo, il che implica l’esame da parte del giudice degli stessi motivi dedotti in primo grado. In appello non si possono proporre nuovi motivi, e ciò per due motivi:

• da un lato verrebbe ad essere violato il principio del doppio grado, per cui ad ogni doglianza deve essere data la possibilità ad entrambe le parti di demandare una seconda analisi ad un giudice superiore in caso di primo esito insoddisfacente;
• dall’altro è che si vanificherebbe anche da un certo punto di vista il termine di decadenza per il ricorso in primo grado, che essendo oramai scaduto non dovrebbe permettere la possibilità di presentare ricorso deducendo tali motivazioni.

Diversa è invece la situazione quando si parla di motivi aggiunti che, nel giudizio di secondo grado, non costituiscono un rimedio a carenze e manchevolezze della difesa, ma si configurano come uno strumento integrativo del ricorso.

 

Appello ed effetto devolutivo

È anche devolutivo, in quanto il Consiglio di Stato conosce necessariamente della stessa questione decisa in primo grado. L’effetto devolutivo si produce nei limiti del thema decidendum proposto dal ricorrente. Divieto di ius novorum dunque, con l’unica eccezione data dai fatti conosciuti nel corso del giudizio di secondo grado.

Artt. 345-346 c.p.c.: le domande e le eccezioni non accolte nella sentenza di primo grado e non riproposte in appello, si danno per rinunciate.

Per le questioni relative al ricorso introduttivo, se non decise in primo grado possono essere esaminate in appello anche d’ufficio; se decise invece devono essere appellate pena il formarsi del giudicato sul punto. L’appello inoltre non è sospensivo: le sentenza dei TAR sono esecutive, la proposizione dell’appello davanti al Consiglio di Stato non ne sospende l’esecuzione, a meno che su istanza di parte, il Consiglio di Stato disponga (con sentenza emessa in Camera di Consiglio) la sospensione dell’esecuzione della sentenza se da questa possa derivare danno grave ed irreparabile.

 

Le decisioni di primo grado appellabili

Sono appellabili tutte le sentenze e le ordinanze che hanno carattere decisorio (in passato era esclusa l’appellabilità delle sentenze istruttorie, di mero contenuto ordinatorio, anche se erano denominate sentenza. Il problema è stato oggi risolto in quanto si è chiarito che rivestono la qualifica di ordinanze). Grazie a tale principio è stata ammessa l’appellabilità delle ordinanze cautelari.

Per quanto riguarda le sentenze parziali? In questo caso il giudice decide solo le questioni mature, mentre per le restanti continua il processo. Possono essere impugnate anche insieme alla sentenza di merito, o devono essere appellate immediatamente pena decadenza? In procedura civile si può o appellare subito, o con la sentenza definitiva attraverso la riserva d’appello (art.340 c.p.c.). in amministrativo invece parte della giurisprudenza propende per un’applicazione analogica dell’art.340 c.p.c., altri però si oppongono a tale tesi dichiarando la necessità di appello immediato pena giudicato.