Legalità-indirizzo
L’amministrazione pubblica si identifica come tale in quanto consiste in un’attività strumentale rispetto ad obiettivi politici. Questa particolare relazione tra politica e amministrazione discente da regole e principi costituzionali su cui si fonda la stessa legittimazione di alcuni atti ad indirizzare le amministrazioni al perseguimento di certi fini. Dato che era la legge il principale di questi atti di indirizzo politico, tale aspetto era ritenuto implicito nel principio di legalità, semplicemente inteso come piena subordinazione anche dell’amministrazione alla legge.
Per mettere in evidenza la particolare valenza del profilo della legalità che ora interessa, tuttavia, occorre soffermarsi sulla funzione di indirizzo, sottolineando due punti:
- per rispettare il principio è necessario che la legge stabilisca i fini che un’amministrazione deve perseguire, individuando gli interessi pubblici, senza necessità che siano determinati i modi in cui questi debbono essere raggiunti;
- il riferimento della legge ( l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge art. 1 LPA) deve essere inteso come riguardante non solo i diversi tipi di legge, ma anche le altre fonti del diritto, nonché gli atti che possono indicare obiettivi che debbono essere perseguiti dalla amministrazioni, pur non essendo fonti del diritto.
Legalità-garanzia
La Costituzione prevede delle riserve di legge dalle quali discende un’accezione più ristretta del principio di legalità, ossia quella per cui l’amministrazione può fare certi tipi di atti limitativi della sfera giuridica dei soggetti soltanto nei casi previsti dalla legge. Tali atti sono gli atti autoritativi, ai quali, quindi, non si richiede soltanto il rispetto del principio di legalità-indirizzo, ma anche del principio legalità-garanzia da cui discende il c.d. principio di tipicità (poteri limitativi della sfera giuridica possono essere esercitati soltanto se, da chi, quando e come la legge stessa lo prevede).
Alla legalità intesa come garanzia deve essere riconosciuto un duplice senso:
- sostanziale, in quanto diretta ad assicurare che non si limitino le sfere giuridiche dei cittadini se non sulla base di un atto che possa considerarsi come una sorta di espressione di consenso prestato dai loro rappresentanti;
- formale, in quanto volta a garantire i privati dai possibili arbitri delle amministrazioni, le quali, appunto, devono esercitare i loro poteri in modo conforme ad un preciso parametro normativo precostituito.