Ogni amministrazione pubblica è, a suo modo, un’ impresa: un’ attività organizzata per la produzione di beni e servizi; è naturale, quindi, che ciascuna amministrazione si avvalga, per lo svolgimento dei suoi compiti, oltre che delle risorse umane (costituite dai lavoratori dipendenti), anche delle risorse materiali organizzate in vista di quello scopo [tali risorse, costituite da beni propri o da beni sui quali l’ amministrazione vanta un titolo giuridico diverso dalla proprietà (ad es., l’ edificio preso in locazione e destinato a scuola) devono avere un tratto comune, vale a dire: la destinazione a pubblico servizio]. Ora, ciò che distingue i beni utilizzati dall’ amministrazione per lo svolgimento dei suoi compiti dai beni che formano l’ azienda dell’ imprenditore privato è il fatto che ciascuno di questi beni è sottoposto ad un regime giuridico speciale, diverso (sotto qualche aspetto) dal regime della proprietà, così come delineato dagli artt. 832 e ss. c.c.
Secondo una classificazione formale, possono distinguersi, in particolare, tre tipologie di beni pubblici: il demanio, il patrimonio indisponibile ed il patrimonio disponibile.
I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano. La tutela di detti beni spetta all’ autorità amministrativa, la quale può anche avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso (art. 823 c.c.).
I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile (nella cui categoria rientrano anche tutti i beni destinati ad un pubblico servizio, ex art. 826 c.c.) non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 c.c.).
I beni del patrimonio disponibile sono, invece, quelli che appartengono allo Stato e agli altri enti pubblici come a qualsiasi proprietario (essi sono semplicemente destinati alla produzione di un reddito e sottoposti alle norme civilistiche sulla proprietà).
Nella prospettiva dell’ organizzazione amministrativa (fatta di risorse umane e materiali) assumono un rilievo particolare i beni pubblici che sono tali per destinazione della P.A.; al riguardo, è importante sottolineare che anche se il concetto di destinazione è contemplato in via generale per il solo patrimonio indisponibile (ad eccezione delle foreste e dei beni archeologici), esso concerne anche beni demaniali (ad es., i porti, le opere destinate alla difesa nazionale, le strade, le autostrade, le strade ferrate e gli acquedotti).
Ora, la destinazione (ad ufficio o a servizio pubblico) presuppone un’ attività di costruzione a cura della stessa amministrazione (attività che, invece, manca nel cd. demanio naturale, vale a dire nei beni pubblici per natura, quali, ad es., il lido, la spiaggia, il fiume, il torrente, etc.); alla costruzione segue l’ atto di destinazione, che può concretarsi anche in meri fatti materiali (ad es., l’ apertura della strada al traffico).
Il servizio pubblico, cui il bene è destinato, può essere diretto [può, cioè, coincidere con le modalità d’ uso del bene (ad es., strade pubbliche, ferrovie, acquedotti, etc.)] o indiretto (in questo secondo caso, il bene è necessario affinché il servizio possa essere esercitato, ma non costituisce l’ oggetto proprio del servizio: ad es., l’ ufficio comunale, in cui è ubicato il servizio anagrafe, serve al pubblico che, tuttavia, si attende una prestazione non da quella cosa, ma dal servizio che in quell’ immobile viene prestato).
Simmetrica alla destinazione è la revoca o la cessazione della destinazione: così, ad es., l’ immobile destinato a scuola cessa di assolvere alla sua funzione una volta che la scuola è trasferita in un nuovo edificio (cessata la destinazione, il bene patrimoniale indisponibile transita nel patrimonio disponibile). Lo stesso discorso vale per i beni demaniali a destinazione amministrativa: si pensi, ad es., ad un tronco stradale che viene abbandonato perché viene realizzata una variante più comoda e meno pericolosa o ad un binario ferroviario a scartamento ridotto che viene dismesso.
L’ altra grande categoria di beni pubblici (enucleata dagli elenchi dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili) è quella dei beni riservati, ossia dei beni che non possono appartenere se non allo Stato (e agli altri enti territoriali): il demanio marittimo (lido, spiagge, rade), il demanio idrico (fiumi, torrenti, laghi, acque pubbliche) e le miniere.
La riserva è volta ad impedire che del bene si approprino soggetti privati; e, quindi, ad assicurare l’ uso della generalità delle persone [è necessario sottolineare, però, che l’ uso generale può trovare dei limiti per ragioni di polizia del bene, qualora diventi impossibile il godimento simultaneo di tutti gli aspiranti (si pensi, ad es., alla chiusura al traffico di alcune zone cittadine o all’ ingresso al museo consentito a gruppi di persone non superiori a 15)].