La prima cosa che deve essere considerata come elemento portante della funzione e del procedimento è la caratteristica di imparzialità che è da riconoscere ad ogni comportamento dell’amministrazione.
Si tratta di un’affermazione che ha due risvolti:
- il risvolto storico consiste in ciò che l’amministrazione non è più l’unica fonte della soddisfazione dell’interesse pubblico: anzi, l’interesse pubblico, che era così denominato perché corrispondeva alla Pubblica Amministrazione viene considerato oggi come un interesse generale o della collettività e dei suoi membri. All’amministrazione non spetta più la funzione di unico interprete di un interesse che essa soggettivizza, ma è uno degli interpreti di una pluralità di interessi che vengono oggettivati come interesse collettivo. Questo significa una differenziazione dei ruoli nell’amministrazione: da un lato essa continua ad essere autorità, cioè il soggetto cui compete di decidere definitivamente il modo di soddisfazione degli interessi; ma dall’altro lato essa non è più l’unico soggetto chiamato ad interpretare il modo di essere degli interessi e della loro soddisfazione, perché con essa concorrono anche la collettività o quei membri di essa che sono direttamente coinvolti nella decisione. Poiché all’amministrazione spetta pur sempre la decisione definitiva, essa non può essere considerata come parte ma come partecipe all’esercizio della funzione con una posizione che deve tendere a riconoscere a ciascuno degli altri partecipanti il diritto a coamministrare. Il questo senso si profila la qualità dell’amministrazione come soggetto imparziale, ossia come soggetto che non deve essere l’unico conduttore della funzione ma deve riconoscere a ciascun altro coinvolto nel procedimento la propria parte. La caratteristica dell’imparzialità nell’esercizio della funzione da parte dell’amministrazione è apparsa qualificante di quest’ultima: ma l’imparzialità dell’amministrazione non può corrispondere la parzialità dell’interveniente nel processo, ma anch’egli è tenuto ugualmente a rispettare il principio della verità e quindi della propria tendenziale imparzialità.
- il secondo punto è teorico. Si è già detto come nella funzione giurisdizionale la posizione del giudice sia quella di un soggetto neutro che non sposa e non difende alcuna posizione di parte. In questo senso l’imparzialità del giudice appare subito essere diversa dall’imparzialità dell’amministrazione; l’imparzialità del giudice significa che esso è soggetto estraneo alla lite; l’imparzialità dell’amministrazione non la pone neutra tra due litiganti ma essa è parte imparziale o tale da poter prendere la decisione finale sulla base del principio del contraddittorio. Lo svolgersi della funzione pretende altresì che il procedimento abbia la caratteristica della trasparenza e della pubblicità. Proprio al fine di evidenziare l’imparzialità, il procedimento deve essere improntato a criteri di pubblicità, escludendosi quindi tutte quelle forme di segretezza che erano tipiche dei procedimento inquisitori. Dalla comunicazione del suo inizio alla motivazione dei presupposti di fatto, dalla motivazione delle ragioni giuridiche alla individuazione della unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, dal diritto di accesso ai documenti fino all’introduzione di osservazione e proposte, tutto ciò è preordinato al fine di mettere in grado l’amministrazione decidente di agire secondo imparzialità.
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