Classificazione dei provvedimenti e dei meri atti amministrativi

L’ampiezza del novero dei provvedimenti consentiti alla Pubblica Amministrazione rende difficile una loro rigorosa classificazione, la quale deve essere fatta individuando i tipi fondamentali di provvedimenti cui possano essere ricondotti i vari atti.

Normalmente si è soliti classificare i provvedimenti amministrativi avendo riguardo ai loro effetti e quindi distinguendoli in due grandi categorie a seconda che essi amplino la sfera giuridica del cittadino o la restringano.

Quando però si passi a classificare i vari provvedimenti nell’ambito di questo categorie, non si può più attenersi al criterio dell’ampiezza positiva o negativa degli effetti e non resta quindi se non ricorrere ad un diverso elemento di classificazione.

Se si accetti che la qualificazione dei provvedimenti dipenda dalla loro valutazione in base ad un loro stesso presupposto o elemento e che invece la classificazione dipenda dalla loro valutazione in base ad un elemento a loro esterno, sembra che il miglior criterio di classificazione sia quello che si imposta sui risultati che gli atti tendono a raggiungere.

D’altronde è proprio questo criterio che presiede alla differenziazione tra i vari atti che il legislatore compie nell’attribuire un potere all’amministrazione.

Da questo punto di vista si possono allora distinguere due grandi categorie di provvedimenti a seconda che con essi l’amministrazione ottenga direttamente i risultati voluti o per il raggiungimento abbia bisogno o si avvalga del concorso dell’attività (esterna all’esercizio del potere) di soggetti terzi.

E nell’ambito di tali categorie sarà poi da distinguere ulteriormente a seconda che i risultati voluti riguardino l’organizzazione o i beni o i servizi.

1. appartengono alla prima categoria, ossia ai provvedimenti con i quali l’amministrazione ottiene i risultati voluti senza il concorso dei privati, in ordine all’organizzazione, le costituzioni, con le quali si provvedere a dar vita ad un organo o ad un organismo e i reciproci, ossia le dissoluzioni (estinzione di un’azienda).

Vi appartengono anche gli atti di attribuzione e le distribuzioni di competenza.

Ed infine le assunzioni ossia gli atti mediante i quali un soggetto viene proposto ad un ufficio dell’amministrazione il cui ambito è stato però ridotto a seguito del decreto 29/93 poiché i provvedimenti in materia di pubblico impiego hanno perso carattere autoritativo. Rientrano pertanto nel gruppo delle assunzioni gli atti deliberativi di un concorso che hanno un carattere ancora generale; le nomine con cui viene attribuita una determinata qualifica; le promozioni; i trasferimenti.

Dal lato negativo fanno poi riscontro alle assunzioni le esclusioni, ossia gli atti che incidono negativamente sull’apparenza di un soggetto all’organizzazione amministrativa. Tali sono le esclusioni dai concorsi, i licenziamenti, i collocamenti fuori ruolo o di riposo, i provvedimenti di dimissioni d’ufficio o quelli di accettazione delle dimissioni volontarie.

Alla stessa categoria appartengono gli atti di appropriazione, con i quali l’amministrazione o diviene proprietaria di beni altrui o si appropria della loro utilità:

• Al primo gruppo vanno ricondotti i provvedimenti di demanializzazione e gli atti ablativi ossia quelli che trasferiscono la proprietà di un bene da un privato all’amministrazione per ragioni di pubblica utilità (come l’espropriazione di un bene immobile) o per ragioni di pubblico interesse (come il riscatto di impianti)
• Al secondo gruppo va ricondotto la dichiarazione di pubblica utilità e quegli altri atti di asservimento che sottraggono il bene all’utilizzazione privata o per certi suoi aspetti (dichiarazione di interesse storico, artistico) oppure per un certo tempo (requisizioni in uso).

Anche questi provvedimento hanno il loro reciproco come ad esempio la sdemanializzazione e la retrocessione dei beni espropriati, che costituiscono il gruppo degli atti di dismissione; e gli atti di consenso con i quali l’amministrazione consente al privato l’utilizzazione del bene asservito dopo aver accertato che essa non contravviene all’interesse pubblico.

Infine alla categoria degli atti con cui l’amministrazione realizza direttamente i propri scopo appartengono gli atti di pubblicizzazione con i quali un servizio viene attribuito alla titolarità di un ente pubblico. Tipiche sono le assunzioni di pubblici servizi da parte dei comuni e delle province.

Al gruppo reciproco appartengono gli atti di restituzione con cui si rinuncia all’assunzione di un servizio restituendolo così all’iniziativa privata. Tra tali atti di privatizzazione si distingue la concessione a terzi con cui si attribuisce a privati la gestione di un servizio pubblico, dalla costituzione di società per azioni a prevalente capitale pubblico con cui l’amministrazione, qualora si renda opportuna la partecipazione di altri soggetti, persegue indirettamente i propri scopi.

Alla stessa categoria appartengono anche gli atti di ammissione con i quali si consente ai cittadini di accedere ai servizi pubblici o di godere dei servizi pubblici a fronte del pagamento di un tributo (iscrizione all’università).

2. passando alla categoria degli atti con cui l’amministrazione ottiene direttamente i propri risultati va esaminato prima di tutto quelli che attengono all’organizzazione.

In questa categoria troviamo:

• Gli atti di istituzione tra i quali quelli di creazione di enti pubblici (consorzio tra comuni) o anche di enti privati (creazione di un ente morale)
• Gli atti di investitura consistenti nel conferimento di qualità o status (onorificenze, cittadinanza) o di incarichi o di speciali capacità (notaio).

Sempre in relazione all’organizzazione appartengono alla stessa categoria gli atti di decentrazione con i quali si trasferiscono compiti di un’amministrazione ad altra amministrazione (delegazione) e di cui è esempio tipico il caso previsto nell’ultima ipotesi dell’art. 118 cost.

Nel campo dei beni vengono in evidenza le utilizzazioni che sono composte di due grandi categorie:

1. quelle delle concessioni, mediante le quali si attribuisce ai terzi di usare dei beni demaniali o indisponibili anche contro la loro normale destinazione;
2. e quella della autorizzazioni mediante le quali si permette un uso speciale di detti beni.

Infine nel campo dei servizi pubblici si distinguono ancora le concessioni traslative e le concessioni costitutive.

Con le concessioni traslative si trasferisce ad un terzo il diritto spettante all’amministrazione di esercitare un pubblico servizio, sia che la riserva a favore dell’ente pubblico discenda da una legge generale o da un atto particolare di assunzione del servizio.

Con le concessioni costitutive (abilitazioni) l’amministrazione attribuisce invece ad un terzo un diritto che essa non ha ma che ad essa spetta di creare à tipico esempio della concessione farmaceutica.

Nel campo dei servizi privati di individuano due grandi categorie di atti permissivi a seconda che:

• con essi l’amministrazione attui un esame preventivo o sull’idoneità di un soggetto a svolgere un’attività o di un oggetto ad essere utilizzato o di un’attività ad essere esercitata senza apportare nocumento alla collettività
• e se con essi l’amministrazione attui un esame ex post sull’idoneità di un atto privato a perseguire scopi non contrastanti con l’utile pubblico.

Nel primo gruppo appartengono le licenze con cui si attua l’esame sopra detto, talora solo in ordine ai soggetti o agli oggetti o alle attività e spesso anche in via congiuntiva, ma sempre in vista del vantaggio o dello svantaggio che potrebbe venirne all’interesse della collettività.

Tali sono le autorizzazioni commerciali; le licenze igieniche e sanitarie; le patenti guida.

Di tutti questi provvedimenti esiste normalmente un reciproco generico che può essere la revoca, il riscatto, ecc.

Anche nell’esplicazione della sua autarchia, la Pubblica Amministrazione si avvale di una serie numerosissima di meri atti amministrativi, che sono di solito raggruppati in categorie a seconda che siano:

• atti di desiderio: la proposta cioè l’atto con cui un organo amministrativo esprime la propria aspirazione a che un altro organo emetta un provvedimento; la designazione, che è manifestazione di giudizio che una persona sia preposta ad un ufficio
• atto di giudizio: appartengono i pareri che sono manifestazioni di giudizio ad esempio sull’opportunità o legittimità di un atto amministrativo
• atto di scienza: i certificato che sono dichiarazioni di scienza, attestazioni dell’esistenza di una cosa o di una persona (atto di nascita), semplici riproduzioni della realtà nelle sue varie qualificazioni (certificato di sana costituzione) senza alcuna pretesa di creare posizioni giuridiche ma semmai solo di documentarle (certificato di godimento di diritti politici)