Attività amministrativa e procedimenti

Consideriamo le pubbliche amministrazioni in termini dinamici, esaminando il modo in cui esser svolgono la loro attività

 

Le forme dell’attività amministrativa

Le funzioni amministrative si esplicano nei modi più diversi: nella definizione di norme giuridiche, nel rilascio di autorizzazioni, nella conclusione di contratti, nell’erogazione di pensioni, nella prestazione di cure mediche e così via.

La ”sostanza” delle funzioni amministrative, quindi, può essere riversata in forme giuridiche diverse. Sotto il profilo strutturale l’attività delle pubbliche amministrazioni non si distingue da quella di ogni altro soggetto di diritto. Esse pongono in essere sia dichiarazioni di volontà (come i provvedimenti amministrativi e i contratti), di scienza (come i verbali e i certificati) e di giudizio (come i pareri e le valutazioni tecniche), sia operazioni materiali (la demolizione di un fabbricato abusivo, l’arresto di un ladro o di un disertore, le prestazioni sanitarie).

Spesso anche i comportamenti negativi dell’amministrazione assumono rilevanza, come nel caso del c.d. silenzio della pubblica amministrazione: anche questo, peraltro, è un fenomeno non esclusivo del diritto amministrativo (si pensi alla proroga tacita del contratto).

La distinzione tra atti unilaterali e accordi rientra nell’ambito delle dichiarazioni di volontà. Questa distinzione, peraltro, non coincide con quella, molto diffusa ma imprecisa, tra attività amministrativa di diritto pubblico e attività amministrativa di diritto privato: sia tra gli uni che tra gli altri, infatti, vi sono atti analoghi a quelli normalmente posti in essere nei rapporti tra privati (per esempio, rispettivamente, un atto di costituzione in mora e un contratto di locazione) e atti estranei a questi rapporti (per esempio, rispettivamente, un’espropriazione per pubblica utilità e una convenzione urbanistica).

Il processo decisionale delle pubbliche amministrazioni, in realtà, è sempre regolato in parte dal diritto pubblico e in parte dal diritto privato: sia quando le amministrazioni decidono unilateralmente, sia quando concludono accordi.

Tra gli atti unilaterali, la figura principale è quella dei provvedimenti amministrativi: sono gli atti, emanati a conclusione di procedimenti amministrativi, con i quali le amministrazioni esercitano poteri loro conferiti dalle norme per la cura di interessi pubblici, producendo effetti giuridici anche nei confronti di altri soggetti. Essi vanno quindi distinti, principalmente, dagli altri atti che si collocano all’interno di questi procedimenti in funzione servente, detti appunto atti strumentali: per esempio, i pareri, le proposte e le richieste di informazioni.

I contratti, invece, rappresentano la figura principale tra gli accordi. Quella degli atti strumentali è una categoria eterogenea (nella quale rientrano dichiarazioni di volontà, di scienza e di giudizio), per la quale l’ordinamento non pone regole generali (a differenza di quanto fa per i provvedimenti): l’unico dato comune agli atti strumentali è quello di non costituire provvedimenti amministrativi, ma anche questo è un dato che ha senso solo all’interno del singolo procedimento, considerato che molti atti strumentali richiedono a loro volta procedimenti amministrativi, nei quali si pongono come provvedimenti finali.

 

La procedimentalizzazione dell’attività amministrativa

II carattere più vistoso dell’attività amministrativa è la procedimentalizzazione: essa è un’attività ordinata in sequenze. Le decisioni delle pubbliche amministrazioni non sono prese in modo istantaneo, ma si formano attraverso procedimenti: un procedimento è necessario per rilasciare un permesso di costruire o per irrogare una sanzione pecuniaria e anche per concludere un contratto di appalto o per vendere una partecipazione azionaria.

La decisione, poi, è racchiusa in un atto finale (l’autorizzazione, la sanzione, la decisione di concludere il contratto o il contratto stesso), ma il contenuto di quest’ atto è in gran parte determinato dagli atti e dai fatti che hanno avuto luogo nel corso del procedimento.

La procedimentalizzazione dell’attività amministrativa è dovuta, da un lato, al fatto che le pubbliche amministrazioni sono organizzazioni complesse e, come tali, svolgono normalmente la propria attività attraverso diversi uffici e articolano il ruolo di questi uffici definendo in via generale competenze e procedure; dall’altro lato, alle peculiarità dell’attività amministrativa, che è svolgimento di funzioni amministrative attribuite dalle norme.

A differenza di quanto avviene per l’attività dei privati, dunque, il processo di formazione delle decisioni delle pubbliche amministrazioni è giuridicamente rilevante, in quanto regolato da norme di diritto. In questo modo, le norme individuano i fatti e gli interessi rilevanti e definiscono, almeno in parte, l’assetto degli interessi, quindi limitano il margine di scelta delle amministrazioni in sede di emanazione dei provvedimenti.

Infatti, da una parte, il potere può legittimamente essere esercitato (cioè il provvedimento può legittimamente essere emanato) solo se si è svolto il procedimento previsto dalle norme; dall’altra, il provvedimento è legittimo solo se il suo contenuto è coerente con le risultanze del procedimento stesso. È ciò che si intende quando si afferma il rilievo non solo formale, ma anche sostanziale, del procedimento.

L’articolazione dell’attività amministrativa in procedimenti ha diversi scopi. In primo luogo, serve a dare ordine all’attività amministrativa. In secondo luogo, poiché molte decisioni riguardano diversi interessi pubblici e, quindi, le attribuzioni e le competenze di varie amministrazioni e vari uffici, essa serve a definire il ruolo dei singoli uffici e, quindi, a completare il disegno organizzativo, distribuendo il potere di decisione.

In terzo luogo, serve a consentire anche ai soggetti privati di far valere il proprio punto di vista e, dunque, di tutelare il proprio interesse, che dalla decisione dell’amministrazione possa essere leso (come nel caso dell’espropriazione) o soddisfatto (come nel caso dell’autorizzazione).

In quarto luogo, serve a consentire a soggetti pubblici e privati di partecipare all’attività amministrativa in chiave collaborativa, a tutela dell’interesse generale oltre che del proprio interesse specifico. Di conseguenza, serve a mettere a confronto gli interessi coinvolti e a definirne il peso rispettivo. Serve, infine, a individuare le circostanze di fatto rilevanti per la decisione.

Il fenomeno della procedimentalizzazione riguarda tendenzialmente tutta l’attività amministrativa: non solo l’emanazione di atti unilaterali, ma anche la conclusione di accordi; non solo le dichiarazioni di volontà, ma anche quelle di scienza e di giudizio; non solo l’attività finale, volta a perseguire gli interessi pubblici indicati dalla legge, ma anche quella strumentale, attraverso la quale le pubbliche amministrazioni organizzano se stesse e soddisfano le esigenze del proprio apparato; anche le operazioni materiali (come la riparazione di una strada e lo svolgimento di una lezione universitaria) hanno luogo di regola sulla base di un procedimento, volto se non altro a individuare l’ufficio competente e il momento della loro esecuzione.

 

Procedimenti amministrativi e altri procedimenti giuridici

Il procedimento amministrativo si differenzia nettamente da quello legislativo e dal processo giurisdizionale, anzitutto per via della sua eterogeneità e atipicità: i procedimenti amministrativi hanno strutture estremamente diverse l’una dall’altra. Ciò dipende dalla varietà delle funzioni amministrative e, di riflesso, dal diverso modo in cui il procedimento amministrativo è disciplinato: mentre il procedimento legislativo e il processo sono disciplinati essenzialmente da norme generali, per il procedimento amministrativo prevalgono le norme speciali, relative a singoli tipi di procedimento. Esistono norme generali, che si applicano a tutti i procedimenti amministrativi o ad ampie categorie di essi: nell’ordinamento italiano esse sono contenute essenzialmente nella legge n. 241/1990.

 

Attività amministrativa e procedimenti ultima modifica: 2017-10-12T21:03:15+00:00 da admin
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