Dopo il testo unico del 1934, la prima grande riforma del sistema delle autonomie locali si avrà con la L 142/1990.
La Costituzione prevedeva che fossero leggi della Repubblica a dover definire le funzioni degli enti minori, laddove per leggi della Repubblica si intende leggi statali.
Invece la L 142/1990 attribuisce questa competenza alle leggi regionali, cosa che ha fatto molto discutere in dottrina, tant’è vero che si è ritenuto dovesse trattarsi semplicemente di una potestà attuativa.
Le discipline successive hanno attinto molto dalla suddetta legge, fino ad arrivare però alla riforma del titolo V, con la quale il ruolo delle Regioni si presenta particolarmente ridimensionato. Infatti spetta alla potestà legislativa statale la definizione delle funzioni e dei compiti fondamentali degli enti locali, da cui l’attribuzione alle leggi regionali della individuazione delle funzioni e dei compiti non fondamentali in forza della clausola residuale dell’art 117 IVc.
La Legge Bassanini I
La legge 59/1997 è definita una legge di maxidelega per la ampiezza di compiti che affida al Governo.
All’art 4 IIIc elenca una serie di principi:
– principio di sussidiarietà: vengono attribuite la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative a comuni, alle province e alle Comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime;
–principio di completezza: con l’attribuzione alla Regione dei compiti e delle funzioni amministrative non allocati verso il basso ai sensi del principio precedente.
–principio di adeguatezza: in relazione all’idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente a garantire, anche in forma associata con altri enti, l’esercizio delle funzioni;
–principio di differenziazione: nell’allocazione delle funzioni in considerazione delle diverse caratteristiche (associative, demografiche, territoriali etc) degli enti riceventi.
I suddetti principi sono stati poi ripresi dal nuovo art 118 Costituzione.
La delega conferita al Governo concerne l’emanazione di uno o più decreti nel rispetto dei suddetti principi ed allo scopo di trasferire funzioni amministrative alle Regioni ed agli enti locali.
La legge Bassanini parla genericamente di conferimento, volendo indicare indistintamente sia il trasferimento, che la delega, che l’attribuzione di funzioni e compiti, sottolineando così che non ha importanza come il conferimento delle competenze avvenga, purché avvenga.
La legge Bassanini opera il primo rovesciamento della distribuzione delle competenze in campo amministrativo. Infatti al comma II sancisce che “tutte le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive Comunità, nonché tutte le funzioni o i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori”; mentre al III c presenta un elenco di materie in cui le competenze amministrative rimangono trattenute dallo Stato. Dunque le competenze alle Regioni e agli enti locali sono attribuite in via residuale mentre all’epoca la Costituzione attribuiva un numero ristretto di competenze legislative alla Regione, lasciando tutte le altre allo Stato.
Dunque prima della riforma del titolo V le Regioni si trovavano ad avere ristrette competenze in ambito legislative ed un numero enorme di materie di propria competenza in ambito amministrativo.
Ad una prima impressione la legge Bassanini sembrerebbe porre sullo stesso piano Regioni ed enti locali, ma in realtà all’art 4 statuisce che nelle materie elencate dall’art 117 Costituzione, le Regioni conferiscono a province, comuni ed altri enti locali tutte le funzioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale. E’ invece attribuita ai decreti legislativi la competenza di individuare da una parte i compiti delle Regioni e dall’altra quelle funzioni di interesse locale da attribuire agli enti infraregionali.
L’art 4 precisa che le Regioni dovranno operare la distribuzione delle competenze entro 6 mesi dall’emanazione del decreto legislativo e se non lo faranno, nei successivi 90gg dovrà agire in tal senso il Governo, sentite le Regioni inadempienti. Non si tratta di un intervento sanzionatorio dello Stato, ma dell’operare del principio di sussidiarietà.
La legge 142/1990 e la 57/1997 hanno in comune il tentativo di sottrarre alle Regioni la gestione diretta degli affari amministrativi, attribuendo ad esse compiti di direzione, programmazione e controllo sulle attività degli enti locali. Tuttavia la seconda riduce la discrezionalità del legislatore regionale attraverso un’attribuzione di compiti più puntuale e l’accentuazione della figura di garante dello Stato.
I primi decreti delegati adottati a seguito della legge Bassanini e il D. Lgs n 112/1998
- D. Lgs. 143/1997: emanato solo dopo 3 mesi dalla delega e riguarda l’agricoltura e la pesca. Sostituisce al soppresso Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, il Ministero per le politiche agricole.
- D.Lgs. 422/1997 : trasporto pubblico.
- D.Lgs. 469/1997: mercato del lavoro;
- D. Lgs. 3/1998: spettacolo;
- D. Lgs. 32/1998: distribuzione dei carburanti;
Ma sicuramente il più importante tra i decreti che hanno dato esecuzione alle delega contenuta nella legge Bassanini è il D. Lgs. 112/1998. Anche quest’ultimo come il D.Lgs. 616/1977 suddivide le materie in 4 settori:
1) Sviluppo economico ed attività produttive: artigianato, industria, energia, miniere, turismo etc;
2) Territorio, ambiente, infrastrutture: urbanistica, protezione della natura e dell’ambiente, risorse idriche etc;
3) Servizi alla persona e alla Comunità: salute, servizi sociali, istruzione scolastica, sport etc;
4) Polizia amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorio;
La differenza più importante tra il D.Lgs 112 e il modello costituzionale post riforma è che il primo, pur promuovendo la valorizzazione degli enti infraregionali in ordine all’esercizio delle funzioni amministrative, rimette comunque alle determinazioni del legislatore regionale le forme concrete di smistamento delle funzioni tra gli enti stessi. Invece il nuovo art 118 fa dei comuni il fulcro dell’amministrazione locale appuntando su di essi la generalità delle funzioni amministrative con l’unica eccezione dei casi in cui l’esercizio di tali funzioni sia attribuito alle Regioni, Province e Città metropolitane, in nome del suo carattere unitario.