La mancata previsione dell’articolo 138 di disposizioni relative al procedimento da seguirsi nell’ambito delle due deliberazioni da parte di ciascuna camera sta a significare che il procedimento di formazione delle leggi costituzionali segue la disciplina prevista dalla costituzione e dai regolamenti parlamentari per il procedimento di formazione delle leggi ordinarie.
L’analisi del procedimento di formazione delle leggi costituzionali:
♦ iniziativa: per quanto attiene all’iniziativa delle leggi costituzionali, la tesi che essa spetti a tutti i soggetti titolari dell’iniziativa legislativa ordinaria, con le stesse modalità e con gli stessi limiti eventualmente previsti per quest’ultima, si ricava sia dalla terminologia usata in costituzione che riferendosi alle leggi senz’altro le specificazioni non esclude le leggi costituzionali. Sul punto occorre soltanto ricordare che la legge del 30 dicembre1986, ha abrogato la precedente legge 1957, secondo il quale l’iniziativa legislativa del consiglio non può essere esercitata per le leggi costituzionali, né per leggi tributarie, di bilancio, di delegazione legislativa ecc… Attualmente il CNEL ha la piena titolarità del potere di iniziativa sia nei confronti delle leggi ordinarie che delle leggi costituzionali, fatti salvi i limiti derivanti dai casi di iniziative legislative riservate ad altri soggetti.
♦ La fase della prima deliberazione da parte di ciascuna camera non pone problemi particolari in quanto si applicano le norme che disciplina il procedimento legislativo ordinario, compreso l’articolo 72 della costituzione, che è relativo all’obbligo di seguire la procedura normale di esame e di approvazione, cioè quello della commissione in sede referente.
In particolare è da ammettere la possibilità di deliberare la dichiarazione d’urgenza di una legge costituzionale in base all’articolo 73 comma 2, della costituzione ai fini della riduzione del termine di promulgazione, e in base al regolamento del senato, ai fini della riduzione dei termini per la presentazione della relazione, da parte della commissione in sede referente, per l’espressione dei pareri vincolanti da parte di altre commissioni.
L’articolo 69 (reg. delle camere), vieta la dichiarazione d’urgenza di progetti di legge costituzionale e dei progetti di legge riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economiche riferite ai diritti previsti dalla prima parte della costituzione.
La dichiarazione d’urgenza adottata in prima deliberazione non deve essere necessariamente rinnovata in seconda deliberazione poiché l’articolo 138 prevede una doppia deliberazione da parte di ciascuna camera sul progetto di legge costituzionale è non anche sulle forme che può assumere il procedimento di formazione di quest’ultimo.
La formula usata nell’articolo 138, relativamente all’intervallo non minore di tre mesi che deve intercorrere dalla prima alla seconda deliberazione, viene interpretata in applicazione del principio della alternatività delle deliberazioni di ciascuna camera e dunque abbandonando l’opposto principio della consecutività delle citate deliberazioni. Tale interpretazione è preferibile in quanto più conforme al principio della parità dei due rami del Parlamento, in base al quale sarebbe più corretto che una camera non proceda a una seconda deliberazione, senza che si conosca l’orientamento dell’altra, ma anche per evitare taluni rilevanti inconvenienti:
- il raddoppio del termine di 3 mesi;
- in secondo luogo nell’ipotesi in cui la seconda camera respinge prima deliberazione il testo approvato un duplice deliberazione dall’altra, si avrebbe non soltanto uno spreco di tempo, ma anche la anomala conseguenza per cui il mancato raggiungimento della maggioranza semplice nel corso della prima deliberazione della camera intervenuta per seconda priverebbe di effetti 2 deliberazioni, di cui una a maggioranza qualificata, della camera intervenuta per prima. Il termine dal quale comincia a decorrere intervallo di tre mesi per ciascuna camera è quella della prima deliberazione definitiva della singola camera.
◊ La seconda deliberazione non è la sede per valutazioni sulle singole disposizioni del progetto di legge costituzionale, ma ha la funzione di assicurare la necessaria ponderatezza all’approvazione di un atto di estremo rilievo, quale è sempre qualsiasi legge costituzionale, e contemporaneamente di verificare, a distanza di tempo dalla prima deliberazione, che la maggioranza non si è formatasi in maniera occasionale.
Sempre in relazione a tale fase si stabilisce che, dopo la discussione sulle linee generali, si passi direttamente alla votazione finale del progetto di legge, senza procedere alla discussione della votazione degli articoli. Vi è il divieto di proporre la questione pregiudiziale o quella sospensiva: esso infatti tende ad impedire l’uso di strumenti procedurali in grado di ritardare la conclusione del già di per sé lungo complesso procedimento di formazione delle leggi costituzionali.
◊ In seconda deliberazione:
- se si raggiunge la maggioranza dei 2/3 dei componenti di cui il presidente della camera e del senato deve fare espressa menzione nel messaggio all’altra camera o al governo, determina l’approvazione della legge costituzionale ed esclude la possibilità di richiedere l’indizione del referendum popolare. La legge è così promulgata dal presidente della Repubblica e successivamente pubblicata.
- Nel caso di approvazione a maggioranza assoluta, la legge costituzionale non viene promulgata, bensì direttamente pubblicata ai fini della decorrenza del termine di 3 mesi entro il quale può essere richiesta l’indizione delle referendum da parte di 1/5 dei membri di ciascuna camera, o di 500.000 elettori o di 5 consigli regionali. La promulgazione seguirà soltanto qualora l’esito del referendum, sia stato favorevole all’approvazione, o il citato termine di tre mesi sia decorso inutilmente.