I ricorsi amministrativi consistono in rimedi giuridici diretti ad autorità amministrative per ottenere da esse la riforma o l’annullamento di un provvedimento amministrativo. Tali ricorsi non sono strumenti di tutela giurisdizionale: l’atto con cui l’organo competente provvede su un ricorso amministrativo non è un atto giurisdizionale quanto piuttosto un provvedimento amministrativi. L’estraneità dalla tutela giurisdizionale non deve comunque mettere in secondo piano che i ricorsi amministrativi sono strumenti di tutela di interessi qualificati (interessi legittimi o diritti soggettivi), cosa questa che comporta quantomeno due conseguenze:
- la legittimazione alla presentazione del ricorso spetta non a qualsiasi cittadino, ma solo a chi faccia valere un interesse legittimo o un diritto soggettivo;
- la funzionalità alla tutela del cittadino comporta che l’autorità competente, nel valutare e decidere di un ricorso, debba attenersi al ricorso stesso e non possa introdurre motivi diversi da quelli dedotti nel ricorso (principio dispositivo).
Nel nostro ordinamento sono previste varie tipologie di ricorsi amministrativi, la cui disciplina generale è contenuta nel d.p.r. n. 1199 del 1971, relativo al ricorso gerarchico proprio, al ricorso gerarchico improprio, al ricorso di opposizione e al ricorso straordinario. Tra di essi solo il ricorso gerarchico proprio e il ricorso straordinario hanno carattere di rimedi generali, essendo esperibili senza che sia necessaria una disposizione specifica che lo ammetta. Gli altri hanno carattere di rimedi tassativi, perché sono esperibili solo qualora siano espressamente previsti. Sulla base dei caratteri e della disciplina, i ricorsi amministrativi sono variamente classificati:
- ricorsi ordinari e ricorsi straordinari:
- i primi sono ammessi solo nei confronti dei provvedimenti non definitivi, come tale emessi da un organo non necessariamente collocato al vertice della struttura gerarchica amministrativa. Con il d.p.r. n. 1199 del 1971 è stata introdotta la regola secondo cui il ricorso ordinario è emesso in unico grado. Se l’atto amministrativo da impugnare non è già definitivo, quindi, tale definitività si consegue dopo aver esperito solo un grado di ricorso amministrativo. Ricorsi ordinari sono il ricorso gerarchico e il ricorso in opposizione;
- i secondi sono ammessi solo nei confronti dei provvedimenti definitivi, come tali non assoggettabili a ricorsi ordinari. L’insuscettibilità ad essere oggetto di ricorsi ordinari, comunque, deve desumersi dalla disciplina dell’atto normativo e non da circostanze contingenti;
- rimedi rinnovatori e rimedi eliminatori:
- i primi comportano la devoluzione dell’intera pratica all’organo competente a decidere il ricorso, al quale viene richiesta non solo l’eliminazione l’atto impugnato ma anche la sua modificazione o sostituzione con un altro. Sono di regola rinnovatori i ricorsi diretti ad un organo competente anche a provvedere sulla pratica in questione (es. ricorso gerarchico proprio, ricorso in opposizione);
- i secondi comportano solo l’eliminazione del provvedimento impugnato, che non determina automaticamente la conclusione della pratica (es. annullamento di un diniego di autorizzazione). Sono ricorsi eliminatori il ricorso straordinario e il ricorso gerarchico improprio;
- ricorsi di legittimità e ricorsi di merito: mentre il ricorso gerarchico non è circoscritto ai soli vizi di legittimità, dal momento che l’organo adito presenta una capacità di provvedere che si estende a qualsiasi profilo dell’atto impugnato, il ricorso straordinario è ammesso solo per vizi di legittimità, perché un sistema amministrativo fondato sulle autonomie sarebbe incompatibile con un sindacato di merito esercitato dall’amministrazione.
Nel quadro dei ricorsi amministrativo, la situazione soggettiva qualificata fatta valere dal ricorrente (interesse legittimo o diritto soggettivo) rappresenta un elemento irrilevante: la ragione dei ricorsi amministrativi, infatti, non è la tutela di una particolare situazione soggettiva, ma è la garanzia del cittadino che assume di essere stato leso da un provvedimento dell’amministrazione e che ne chiede quindi la rimozione.
Tutti i ricorsi amministrativi hanno carattere di rimedi formali, essendo assoggettati a modalità particolari di presentazione e a termini tassativi di proposizione. Secondo la giurisprudenza il dovere dell’amministrazione di decidere i ricorsi sarebbe strettamente correlato all’osservanze di queste regole: la loro violazione, infatti, preclude la stessa configurabilità dell’impugnativa come ricorso e, secondo l’interpretazione prevalente, la contestazione della legittimità dell’atto impugnato varrebbe come semplice esposto. Nello stesso tempo, tuttavia, non essendo rimedi processuali, i ricorsi amministrativi non sono soggetti a forme o istituti specifici dei mezzi di tutela (es. per la loro presentazione non è necessaria la rappresentanza di un avvocato).