Organizzazione statale in generale
Lo Stato-amministrazione può essere qualificato come ente-pubblico, dovendosi riconoscere ad esso la qualità di persona giuridica in forza di espressi riferimenti normativi (es. l’art. 28 Cost. che si riferisce alla responsabilità civile dello Stato e l’art. 822 c.c. il quale disciplina i beni appartenenti allo Stato).
L’amministrazione statale oggi si presenta estremamente disaggregata e ha perso l’originaria compattezza. L’indubbia frammentazione dell’amministrazione statale e la distinzione in ministeri che fanno capo a vertici differenti, dimostrano la mancanza dell’unicità della personalità statale.
I singoli ministeri sono considerati come diretti destinatari di attribuzioni amministrative.
Passando all’analisi degli apparati amministrativi dello Stato, al vertice dell’organizzazione statale è collocato il Governo, formato dal Presidente del consiglio dei Ministri, dal Consiglio dei ministri e dai ministri (art. 92 Cost.).
Anche il Presidente della Repubblica svolge alcune importanti funzioni attinenti all’attività amministrativa: si pensi al potere di nomina dei più alti funzionari e all’emanazione dei regolamenti governativi.
Ai sensi dell’art. 5, 2 comma l. 400/88 il Presidente del Consiglio dei ministri ha i seguenti compiti: indirizza ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri , nonché quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del governo; coordina e promuove l’attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale del governo e può sospendere l’ adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei ministri; adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici; può disporre l’istituzione di particolari comitati dei ministri , ovvero di gruppi di studio e di lavoro.
La Presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari dipartimenti e uffici. Il D.lgs. 303/1999 è intervenuto per disciplinare l’ordinamento, l’organizzazione e le funzioni di tale struttura, della quale si avvale il Presidente del Consiglio dei ministri per l’esercizio delle funzioni d’impulso, indirizzo e coordinamento attribuitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Il Presidente si avvale della Presidenza per l’esercizio in forma integrata delle funzioni attinenti ai rapporti del governo con il parlamento, con le istituzioni europee, con il sistema delle autonomie e con le confessioni religiose. Responsabile del funzionamento del segretario generale e della gestione delle risorse umane e strumentali della presidenza è il segretario generale, legato al presidente da uno stretto rapporto fiduciario , che può essere coadiuvato da uno o più vicesegretari generali. Ogni dipartimento – struttura a livello dirigenziale generale, che costituisce articolazione del segretario generale, si riparte in uffici e ogni ufficio in unità operative di base al livello dirigenziale denominate servizi, il cui numero è stabilito con decreto del Presidente, mentre l’organizzazione interna delle strutture è affidata al segretario generale, ovvero ai ministri o sottosegretari delegati.
Il Presidente individua altresì con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e, sulla base delle relative proposte, quella dei ministri senza portafoglio(che sono titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza.
Il Presidente provvede altresì all’autonomia di gestione delle spese nei limiti di disponibilità iscritte in apposita unità revisionale dello stato di previsione del ministero dell’economia e stabilisce la struttura dei bilanci e la disciplina della gestione delle spese.
L’organizzazione degli uffici della presidenza del Consiglio è disciplinata dai decreti del Presidente del Consiglio(art. 9 d.lgs. 303/99). Le funzioni del Consiglio dei ministri sono indicate dall’art. 2 l.400/88: accanto a quelli di indirizzo politico e a quella normativa, possiamo ricordare i poteri di indirizzo e coordinamento, nonché i poteri di annullamento di ufficio degli atti amministrativi.
I ministri sono gli organi politici di vertice dei vari dicasteri. tali organi sono importanti sotto il profilo amministrativo: l’amministrazione statale è infatti ripartita sulla base dei ministeri che hanno dunque una doppia anima: sono organi costituzionali e vertici dell’amministrazione. Il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono denominati dalla legge ( art. 95, 3 comma).
All’interno dei vari ministeri sono presenti organi consultivi (consigli superiori, di tipo tecnico e consigli nazionali). Per l’esercizio di funzioni di indirizzo politico-amministrativo il ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione (si tratta quindi di uffici di alta amministrazione), istituiti e disciplinati mediante regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 4 bis l.400/88. Infatti l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei ministri sono devolute, oltre che alla legge, alla normativa posta con regolamento emanato ai sensi dell’art. 17, 2 co. l.400/88.
Con D.P.R. su proposta del P.C.M., possono essere nominati ministri senza portafoglio, i quali, pur essendo membri del Governo, non sono titolari di dicasteri né di un apparato organizzativo di uffici né, dal punto di vista contabile, dalla gestione di uno stato di previsione della spesa. Ad essi possono essere delegate funzioni dal Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio stesso, e possono essere posti a capo dei dipartimenti in cui si articola la presidenza del Consiglio. Il ministro può essere coadiuvato da uno o più sottosegretari nominati con D.P.R., su proposta del P.C.M., di concerto con il ministro che il sottosegretario coadiuverà, sentito il Consiglio dei ministri. Essi giurano dinnanzi al Presidente del Consiglio dei ministri ed esercitano le funzioni loro delegate con decreto ministeriale. Il loro numero non è fissato dalla legge.
Il sottosegretario alla presidenza della Consiglio dei ministri è il segretario del Consiglio dei ministri.
Ai sensi dell’art. 10 l. 400/88, a non più di 10 sottosegretari può essere conferito il titolo di viceministro, se ad essi sono conferite dal ministro competente deleghe relative all’intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali, ovvero di più direzioni generali. I viceministri possono essere invitati a partecipare alle sedute del consiglio dei ministri, senza diritto di voto per riferire su argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata.
Il numero e l’organizzazione dei ministeri sono stati recentemente variati. Il legislatore delegato è intervenuto incisivamente anche sul piano dell’organizzazione ministeriale, dettando norme sulla razionalizzazione, il riordino la soppressione e la fusione dei ministeri, l’istituzione di agenzie, il riordino dell’amministrazione periferica dello Stato. In ossequio ai principi di semplificazione e di snellimento strutturale il decreto ha drasticamente ridotto il numero dei ministeri e ha ridisegnato la loro struttura organizzativa.
L’art. 2 D.lgs. 300/99 elenca ora i 15 ministeri che svolgono, per mezzo della propria organizzazione, nonché per mezzo delle agenzie, le funzioni di spettanza statale. Nell’ambito della struttura di alcuni ministeri, accanto alla figura centrale del ministro, si distingue quella di strutture dipartimentali cui sono attribuiti “compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e relativi compiti strumentali” compresi quelli di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione, quelli di organizzazione e quelli di gestione delle risorse strumentali, finanziarie e umane. Nell’ambito di tale modello organizzativo scompare la figura del segretario generale i cui compiti sono distribuiti tra i capi dei dipartimenti. Negli altri ministeri, invece, la figura del segretario generale può sopravvivere, operando alle dirette dipendenze del ministro: assicura il coordinamento dell’azione amministrativa, provvede all’istruttoria per l’elaborazione degli indirizzi e dei programmi di competenza del ministro; coordina gli uffici e le attività del ministero e così via. In questi ministeri ( affari esteri- difesa- attività produttive-comunicazioni) la struttura di primo livello è costituita dalle Direzioni generali, che a differenza dei dipartimenti, sono competenti in settori di intervento specifici , sono privi di responsabilità complessiva.
L’organizzazione, la dotazione organica, l’individuazione degli uffici a livello dirigenziale generale e il loro numero, le relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione dirigenziale , l’individuazione dei dipartimenti e la definizione dei rispettivi compiti sono stabiliti con regolamenti e decreti del ministro emanati ai sensi dell’art. 17, comma 4-bis l. 400/88.
Le agenzie sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, la previsione della loro istituzione vuole rafforzare il ruolo di governo del ministero, svuotato da compiti di amministrazione attiva.
Il decreto istituisce quattro agenzie fiscali (delle entrate, delle dogane e dei monopoli di Stato, del demanio). Le agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche , comprese quelle regionali e locali.
Esse hanno autonomia nei limiti stabiliti dalla legge, sono sottoposte al controllo della corte dei conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro, devono essere organizzate in modo da rispondere alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. A capo dell’agenzia è posto un direttore generale; è poi previsto un comitato direttivo composto da dirigenti dei principali settori di attività con il compito di coadiuvare il direttore generale.
L’agenzia può stipulare contratti con le amministrazioni per le prestazioni di collaborazione , consulenza , assistenza, servizio, supporto e promozione. Le agenzie dotate di competenze tecniche possono anche avere personalità giuridica.