Il termine “pubblica amministrazione” può indicare sia l’attività amministrativa, sia l’insieme degli apparati che svolgono tale attività. Ora la nostra attenzione si rivolge proprio all’amministrazione come apparato, come organizzazione.

 

Definire la pubblica amministrazione non è agevole, anche perché ormai le amministrazioni pubbliche hanno assunto grandi dimensioni a causa dell’aumento progressivo delle funzioni attribuite ai pubblici poteri.

 

Le pubbliche amministrazioni, come ha sottolineato la dottrina, si frappongono tra la collettività e gli organi costituzionali, distinguendosi quindi dagli altri apparati (legislativo e giudiziario).

 

Per inquadrare la questione occorre innanzitutto guardare all’articolo 97 della Costituzione, secondo il quale i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge: è innanzitutto la legge quindi che istituisce le pubbliche amministrazioni.

 

  • Fondamentale importanza riveste l’elenco di cui all’1 comma 2 del d.lgs. 165/2001, in tema di impiego pubblico, secondo il quale per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi comprese istituti e scuole, aziende autonome, Regioni, Province, Comuni, università, enti pubblici non economici, e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale.

 

  • La legge generale sul procedimento amministrativo (241/1990) dispone che per pubbliche amministrazioni si intendono tutti i soggetti di diritto pubblico, nonché i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse. Le società con totale o prevalente capitale pubblico sono tenute ad applicare le norme sul procedimento solo se svolgono funzioni amministrative.

 

  • Il codice del processo amministrativo ribadisce che sono equiparate alle pubbliche amministrazioni i soggetti di natura privata che svolgono funzioni amministrative e che pertanto sono tenuti al rispetto dei principi contenuti nella legge 241

 

  • Il codice dei contratti pubblici definisce come amministrazioni aggiudicatrici gli enti pubblici territoriali o gli altri enti pubblici non economici, gli organismi di diritto pubblico e le associazioni

 

  • Oltre alla legge ordinaria, vi è poi un importante regolamento comunitario del 1996 che include tra le pubbliche amministrazione gli organismi pubblici che gestiscono, finanziano o producono beni o servizi non destinabili alla vendita; si includono poi i fondi pensione.

 

  • Infine, poiché l’45 TFUE stabilisce una deroga alla libertà di circolazione per gli impiegati della pubblica amministrazione, si considerano pubbliche amministrazioni solo quelle strutture che svolgono funzioni pubbliche di particolare rilievo, per le quali siano da garantire gli interessi nazionali e la loro impermeabilità rispetto all’ingresso di funzionari di altri Stati. Insomma, neanche a livello comunitario esiste una nazione condivisa di amministrazioni pubbliche.

 

Quanto al regime di controllo della Corte dei Conti, la giurisprudenza ha progressivamente ampliato il novero dei soggetti sottoposti al controllo giurisdizionale della Corte, includendovi anche figure soggettive di natura privata, purché stabilmente finanziate dallo Stato o da altri enti pubblici anche territoriali, ovvero svolgano attività o servizi pubblici con risorse pubbliche e nell’interesse dell’amministrazione.

E’ arduo quindi pervenire ad una definizione unitaria. Il dato comune è che ci si riferisce ad un complesso di strutture definite dalla legge come pubbliche amministrazioni e sempre dalla legge organizzate, individuabili in via residuale, in quanto estranee agli apparati legislativi giurisdizionali, se pur dotate talora di poteri normativi secondari e di poteri di tipo giudiziale.

Storicamente l’amministrazione pubblica si colloca nell’ambito del potere esecutivo, della supremazia del governo e dei ministri, al primo gradino della gerarchia. Ad ogni modo progressivamente si assiste ad una progressiva autonomizzazione del potere amministrativo rispetto al governo, grazie all’aumento delle funzioni delle pubbliche amministrazioni.

Il governo non riesce a seguire più tutti gli affari amministrativi, ed acquistano quindi potere decisionale le strutture amministrative che prima erano sottomesse ai ministeri.

 

Preliminarmente possiamo distinguere:

  1. Pubbliche amministrazioni in senso stretto: ministeri, agenzie, enti pubblici ed autorità indipendenti.
  2. Società in partecipazione pubblica: rientrano nel novero della pubblica amministrazione, e sono soggette al rispetto della legge sul procedimento, solo quando è prevalente la mano pubblica
  3. Gli organismi di diritto pubblico sono soggetti solo alle disposizioni sulle procedure ad evidenza pubblica ed ai principi enunciati dalla legge 241. Un soggetto, anche privato, è definito organismo di diritto pubblico quando sussistono tre requisiti: deve essere dotato di personalità giuridica; deve soddisfare esigenze di interesse generale; deve essere finanziato dallo Stato.

Tutte queste figure si articolano in uffici che costituiscono le unità strutturali elementari dell’organizzazione.

 

Possiamo distinguere:

  • meri uffici: svolgono attività che hanno una rilevanza solo interna alle figure soggettive.
  • uffici organi: compiono atti idonei a manifestare verso l’esterno la volontà delle figure soggettive; di regola sono gli strumenti attraverso i quali agiscono le persone giuridiche.

 

Il titolare dell’ufficio è legato alla figura soggettiva di appartenenza da due rapporti:

  • rapporto di servizio: è un rapporto patrimoniale, sostanzialmente riguardante la remunerazione per le prestazioni fornite
  • rapporto d’ufficio: è un rapporto funzionale che riguarda l’esercizio delle competenze dell’ufficio.

 

Agli uffici sono preposti titolari di diversa natura:

  1. Se il preposto è una singola persona, abbiamo una carica monocratica come il direttore di un ente pubblico
  2. Se il preposto è un collegio, si ha una carica collegiale, come il consiglio di amministrazione di una società in partecipazione pubblica
  3. Se un soggetto presta un’opera retribuita e continuativa presso la figura soggettiva di appartenenza, questo è detto titolare professionale
  4. Se un soggetto svolge invece le sue funzioni a titolo gratuito, questo si dice titolare onorario 

 

Quanto ai rapporti organizzativi tra uffici è possibile distinguere:

  • Gerarchia. E’ una rapporto che corre fra un ufficio sovraordinato ed un ufficio sottordinato, e tra i rispettivi titolari. L’ufficio sottordinato è in posizione di soggezione, essendoci da parte dell’ufficio sovraordinato un potere di ordine vincolante al quale segue un obbligo di conformazione. In caso di ordine palesemente illegittimo, l’ufficio sottordinato deve farne rimostranza al superiore, e deve eseguirlo solo se l’ordine è rinnovato per iscritto, a meno che non si tratti di un comportamento vietato dalla legge penale.
  • Direzione. In questo caso l’ufficio sovraordinato non ha un potere di ordine nei confronti di quello sottordinato, ma un mero potere di direttiva. L’ufficio sottordinato può discostarsi dalla direttiva, dandone adeguata motivazione, o comunque può formulare proposte sui contenuti.
  • Controllo. I poteri di controllo si sostanziano in controlli contabili, controlli di gestione, controlli di valutazione, controlli sulla conformità alla legge dei provvedimenti adottati. Tali poteri sono attribuiti sia agli uffici sovraordinati, sia ad uffici equiordinati. Inoltre l’organismo di controllo può essere esterno alla struttura controllata, come nel caso del controllo della Corte dei Conti.
  • Coordinamento. Consiste nel realizzare forme di collegamento ed armonizzazione delle attività svolte da diverse strutture per il perseguimento di fini comuni