La “costituzionalizzazione” del sistema
Con D.L. del 1948 venne istituita la VI sezione e poco dopo, con l’entrata in vigore della Costituzione:
Fu affermato il sistema dualistico
Venne affermato il divieto di istituzione dei giudici speciali
Si richiese l’istituzione dei TAR (attuata poi negli anni ’70)
Viene sancita la doppia vocazione funzionale di entrambi: il CdS resta organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela di giustizia nell’amministrazione; la Corte dei Conti è contemporaneamente organo di controllo e organo di giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
I magistrati di entrambi gli istituti vengono considerati giudici delle giurisdizioni speciali, in quanto si collocano fuori dell’ordine giudiziario.
Per quanto attiene ai giudici amministrativi, la Costituzione prescrive la istituzione di organi si giustizia amministrativa di primo grado; tale prescrizione sarà attuata solo negli anni 70, con la istituzione dei Tribunali amministrativi regionali.
Le “aperture” costituzionali
Art.24: fu riconosciuta a tutti la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei propri interessi legittimi e dei diritti soggettivi.
Diritto alla difesa in ogni stato e grado del giudizio.
La tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti (art.113).
Nella Parte Prima della Cost., viene riconosciuto a tutti la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art.24, comma 1); nonché il diritto inviolabile alla difesa in ogni stato e grado del procedimento (art.24, comma 2).
Viene ribadito che contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (art.113, comma 1).
Gli interessi legittimi vengono accostati ai diritti soggettivi.
Il riconoscimento dell’interesse legittimo sancisce definitivamente il carattere di processo di diritto soggettivo e di processo di parti che il processo amministrativo aveva da tempo acquisito; inoltre apre la strada all’affermazione della risarcibilità delle lesioni inferte dall’amministrazione all’interesse legittimo.
Il testo costituzionale riafferma la generalità della tutela nei confronti dell’amministrazione: vengono meno, pertanto, sia le limitazioni connesse con la impugnabilità di alcune categorie di atti (gli atti politici ne sono l’esempio più rilevante) sia quelle derivanti dalla esclusione della sindacabilità degli atti sotto alcuni profili (di solito sotto il profilo dell’eccesso di potere).
La Costituzione ha voluto assicurare, oltre alla generalità, anche la pienezza della tutela giurisdizionale. Il che comporta che, nelle controversie con l’amministrazione, devono poter essere esperibili tutte le azioni che, in via generale, sono esperibili nelle controversie tra privati.
L’opera della Corte costituzionale
Nei decenni precedenti la nuova Costituzione, il panorama dei giudici speciali si era andato arricchendo di numerose figure.
L’inerzia del legislatore ha spinto la Corte costituzionale ad eliminare molti dei tali giudici speciali, quali: i Consigli di Prefettura, le Giunte Provinciali amministrative, i Capitani di porto.
Indicativa è la vicenda del contenzioso elettorale amministrativo: per antica tradizione i ricorsi elettorali venivano decisi rispettivamente dai consigli comunali e provinciali; la Corte costituzionale dichiarò costituzionalmente illegittime le norme che disciplinavano il contenzioso, senza che fossero garantite l’indipendenza e l’imparzialità dell’organo giudicante. Il legislatore ritenne di risolvere il problema, istituendo le Sezioni del contenzioso elettorale, come Sezioni speciali degli istituendi Tribunali amministrativi regionali, composte da due funzionari statali e da tre membri eletti dai consigli regionali o provinciali.
La Corte costituzionale ha contribuito a far nascere i giudici parlamentari.
La Corte costituzionale si è occupata, in una seconda stagione, della disciplina del processo amministrativo:
È più volte intervenuta sulla tutela cautelare;
Ha riconosciuto valore costituzionale alla regola del doppio grado di giudizio;
Ha stigmatizzato il sistema probatorio, ma soltanto con riferimento al processo di pubblico impiego;
Ha introdotto l’opposizione di terzo ordinaria;
o Ha sottolineato l’importanza e le implicazioni del rispetto del principio del contraddittorio; o Ha individuato rigorosi limiti alla espansione della giurisdizione esclusiva.
La istituzione dei Tribunali amministrativi regionali
L’articolo 125 Cost. venne attuato tardivamente con legge 6 dicembre 1971, n. 1034, che istituì i Tar quali organi di giustizia amministrativa di primo grado, con circoscrizione regionale. L’istituzione di organi di primo grado era stata resa urgente dalla dichiarazione di incostituzionalità delle giunte provinciali amministrative, che fungevano da organi di giustizia amministrativa di primo grado con giurisdizione limitata. I nuovi tribunali hanno invece giurisdizione corrispondente a quella del Consiglio di Stato, ormai diventato giudice d’appello. L’unico caso di giurisdizione in un unico grado del Consiglio di Stato riguarda il ricorso per ottemperanza alle decisioni dello stesso Consiglio di Stato e alle sentenze del giudice ordinario quando l’autorità amministrativa chiamata a conformarsi sia un ente la cui attività non sia ristretta esclusivamente nei limiti della circoscrizione del Tar. Inizialmente venne riservata la presidenza dei Tar ai consiglieri di Stato, e venne creato il ruolo dei magistrati amministrativi regionali separato; successivamente la presidenza dei tribunali è stata estesa a magistrati amministrativi regionali, inseriti in un unico grado insieme a quelli del Consiglio di Stato. Nel 1982 è stato istituito il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, con le medesime funzioni che il consiglio superiore della magistratura svolge per i magistrati ordinari. Il presidente è nominato con decreto del presidente della repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri; il consiglio di presidenza ha solo la possibilità di fornire un parere non vincolante. La legge del 1971 sui Tar, quando possibile, ha ripetuto letteralmente le formule del testo unico sul Consiglio di Stato, per non far percorrere agli appena istituiti Tar vie giurisprudenziali diverse da quelle del Consiglio di Stato. Nonostante questo però i Tar hanno fornito un contributo di innovazione rispetto alla tradizionale giurisprudenza amministrativa.
Le novità della legge del 1971 e la riforma dei ricorsi amministrativi
La legge del 1971 ha provato a dettare una disciplina processuale che potesse fornire una guida per i nuovi organi giudicanti, apportando innovazioni effettive soprattutto sulla giurisdizione. sono state attribuite ai giudici amministrativi le controversie in materia di operazioni elettorali relative alle elezioni amministrative, ed è stata estesa la giurisdizione esclusiva ai ricorsi relativi ai rapporti di concessione di beni e di servizi pubblici. Relativamente alla giurisdizione esclusiva, nella materia relativa ai diritti, il giudice amministrativo può condannare l’amministrazione al pagamento di somme di cui risulta di debitrice. Altra innovazione riguarda l’appello, in coerenza con il principio del doppio grado, l’appello è stato disegnato secondo lo schema del gravame e non secondo quello di impugnazione in senso stretto. Il giudice d’appello ha la stessa cognizione del primo giudice: il gravame infatti impugnazione illimitata con effetto devolutivo. altra grande innovazione riguarda l’impugnabilità dei provvedimenti non definitivi, consentendo l’esercizio dell’azione giurisdizionale a prescindere dalla previa impugnazione dei provvedimenti con ricorso amministrativo. Nonostante le grandi innovazioni però la legge del 1971 non ha dato luogo ad una riconsiderazione globale e sistematica dei mezzi di tutela, né ha introdotto una disciplina processuale esauriente.