Le società in mano pubblica (o a partecipazione statale)

A partire dagli anni ’20 del XX secolo, lo Stato, allo scopo di assicurare lo svolgimento di attività economiche ritenute di particolare rilievo, cominciò a costituire s.p.a. o ad acquisire quote di società esistenti: si pensi, ad es., all’ Azienda generale italiana petroli (AGIP, 1926), all’ Azienda nazionale idrogenerazione combustibili (ANIC, 1936), alla Ricerche minerali ferrosi s.p.a. (1939).

Il primo massiccio intervento dello Stato in questa direzione avvenne negli anni ’30, per far fronte alla crisi economica mondiale del 1929; tale crisi, infatti, mise in enorme difficoltà il sistema bancario, perché le banche detenevano cospicui pacchetti azionari delle società che gestivano imprese manifatturiere e che erano affette da una crisi di sovraproduzione; il dissesto di queste ultime coinvolse inevitabilmente il sistema bancario (che veniva, così, esposto al rischio di non recuperare i crediti erogati alle imprese). Furono, pertanto, creati due enti pubblici, l’ Istituto Mobiliare Milano (IMI, 1931) e l’ Istituto per la ricostruzione industriale (IRI, 1933); l’ IRI, in particolare, acquistò le azioni detenute dalle banche e procedette al ripianamento graduale dei passivi delle società (di cui era diventato azionista) ovvero alla loro liquidazione o fusione. Da sottolineare, però, che l’ operazione aveva (o avrebbe dovuto avere) carattere transitorio; e, invece, nel 1937 l’ IRI fu trasformato in ente stabile con un proprio fondo di dotazione (l’ Istituto assunse, più precisamente, la forma di una società finanziaria, cioè di un ente di gestione, con un potere di direzione e di controllo su una gran quantità di imprese private, diventando, in tal modo, una delle maggiori potenze industriali del Paese).

Ora, per ciascun gruppo di attività produttiva, l’ IRI costituì altrettante società finanziarie: telecomunicazioni (STET), siderurgia (Finsider), meccanica (Finmeccanica), elettricità (Finelettrica), cantieristica (Fincantieri), trasporto aereo (Alitalia), trasporto marittimo (Finmare), radio-televisione (Rai), etc.: si trattava, in altri termini, di una struttura che aveva la forma dell’ ente pubblico, ma la sostanza di una società finanziaria (cioè, di una società che non svolge direttamente attività produttiva, ma detiene il capitale di imprese produttive).

A questo modello fu ispirata la creazione, nel 1953, dell’ ENI (Ente Nazionale Idrocarburi), sotto il quale furono raggruppate le società a partecipazione pubblica operanti nel settore degli idrocarburi (AGIP, SNAM e ROMSA).

In questa prospettiva, nel 1956 venne istituito il Ministero delle Partecipazioni statali e venne consacrato il principio che l’ azionariato di Stato non sarebbe stato più tale, perché (almeno formalmente) tutte le azioni detenute dallo Stato venivano trasferite agli enti di gestione (delle partecipazioni statali). La catena di comando, però, in questo modo, si allungava, dal momento che il Ministro delle Partecipazioni statali emanava direttive nei confronti degli enti di gestione, i quali, a loro volta, indirizzavano l’ azione delle società finanziarie a loro collegate; queste ultime, a loro volta, compivano le scelte fondamentali delle società operative del gruppo.

Se a tutto questo si aggiunge che le imprese a partecipazione statale erano sottoposte ad una serie di vincoli politici (ad es., l’ obbligo di destinare una quota non inferiore al 40% degli investimenti al Mezzogiorno), che erano tenute ad operare con criteri di economicità da valutare, però, in relazione all’ intero gruppo di società controllate (il che presupponeva che singole società del gruppo potessero operare in perdita), che la ricapitalizzazione delle società partecipate veniva addossata al contribuente e che a molte di queste società venivano conferiti monopoli legali (ad es., le società autostrade del gruppo IRI), si capisce perché il sistema delle partecipazioni statali è andato alla deriva. Non solo, il sistema ha messo in evidenza, negli anni, molte deficienze, la principale delle quali è stata l’ eccessiva influenza dei partiti sulle imprese. Trattandosi, infatti, di imprese a partecipazione statale, i loro dirigenti venivano nominati dal Governo e, dato il sistema politico esistente in Italia, essi finivano per essere designati dai partiti di governo, sulla base di criteri di fedeltà più che di competenza. Accadeva, così, che i massimi managers dell’ IRI, dell’ ENI e delle società da loro controllate tendessero a rispondere del loro operato ai partiti che li avevano scelti e fossero indotti a prendere iniziative poco vantaggiose per le loro aziende.

L’ impopolarità crescente del sistema ha trovato, poi, conferma nel referendum popolare del 1993, che ha portato alla soppressione del Ministero delle Partecipazioni statali; negli stessi anni, la trasformazione degli enti di gestione in s.p.a. ha posto, infine, le premesse per uno smantellamento del sistema e per la privatizzazione sostanziale.

È necessario sottolineare comunque che l’ azionariato pubblico ha avuto manifestazioni anche a livello regionale e soprattutto a livello locale; non a caso, mentre il fenomeno veniva ridimensionato a livello statale, nella legge di riforma delle autonomie locali (L. 142/90) la costituzione di società a prevalente partecipazione pubblica locale (da parte di comuni e province) veniva indicata come uno degli strumenti ammessi per la gestione di servizi pubblici locali (accanto all’ azienda speciale e alla concessione); il d.lgs. 267/00 e la successiva L. 448/01 hanno, poi, accentuato il favor per questo strumento, prevedendo la possibilità di trasformare le aziende speciali in società di capitali.

In questa prospettiva, possiamo, quindi, affermare che, a livello statale, oggi il quadro dell’ azionariato pubblico abbraccia essenzialmente s.p.a. a partecipazione pubblica a livello nazionale, nate dalla trasformazione degli enti di gestione, dei grandi enti pubblici economici nazionali (l’ INA, le Poste e le Ferrovie) e dell’ ente nazionalizzato (l’ ENEL): azionista unico o prevalente è il Ministro dell’ Economia e delle Finanze. A livello locale, invece, sono numerose le società di capitali con scopi di gestione dei servizi pubblici locali, partecipate dagli enti locali.

Per quanto riguarda, invece, la natura giuridica delle società in mano pubblica, è bene specificare che l’ azionariato di Stato è stato sempre considerato come uno degli strumenti del diritto privato per la cura di interessi pubblici; tale conclusione è stata fondata anche sul fatto che il codice civile, avendo dedicando al fenomeno in esame solo tre norme (art. 2458-2460) avrebbe, con ciò, inteso assoggettare le società in mano pubblica alla medesima disciplina applicabile alle società in mano privata (in tal senso Galgano).

Questa conclusione, tuttavia, non è stata accolta dalla giurisprudenza amministrativa: ed infatti, il Consiglio di Stato, nelle pronunce del 1998, del 2001 e del 2002, concernenti ENEL S.p.a. e Poste italiane S.p.a., ha tenuto a precisare che queste società conservano natura pubblicistica sia perché continuano ad essere affidatari di rilevanti interessi pubblici, sia perché l’ unico azionista (o l’ azionista di maggioranza), il Ministro dell’ Economia e delle Finanze, è tenuto ad indirizzare le attività sociali a fini di interesse pubblico.

Le società in mano pubblica (o a partecipazione statale) ultima modifica: 2013-09-29T18:39:19+00:00 da admin
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