Le fonti normative del processo amministrativo e la giurisdizione amministrativa

Le fonti normative del processo amministrativo

Le fonti normative del processo amministrativo sono:

• il regio decreto 642/1907 (regolamento di procedura) e il regio decreto 1054/1924 (T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato);

• la L. 1034/1971, istitutiva dei Tar (che ha integrato il testo unico del 1924 e il regolamento del 1907);

• il d.lgs. 80/98 e la L. 205/00 (che ha assorbito il primo provvedimento, colpito, con sent. 292/00, da una parziale declaratoria di illegittimità costituzionale per eccesso di delega);

• la L. 15/05 e la L. 80/05 (riguardanti la disciplina del provvedimento amministrativo), con le quali sono stati ritoccati alcuni aspetti del processo amministrativo);

• i princìpi contenuti nella Costituzione, nei trattati europei e nella CEDU;

• il d.lgs. 104/10 (che, in attuazione della delega contenuta nell’ art. 44 L. 69/09, ha approvato il codice del processo amministrativo: c.p.a.)

La giurisdizione amministrativa

La giurisdizione del giudice amministrativo viene distinta in giurisdizione di legittimità, giurisdizione di merito e giurisdizione esclusiva (art. 7 c.p.a.).

La giurisdizione di legittimità (la più importante) comprende le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni dell’ amministrazione interessata, comprese quelle relative al risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali. Va precisato, però, che in tale ambito giurisdizionale il giudice amministrativo può soltanto pronunciare l’ annullamento dell’ atto impugnato (sentenza costituiva), qualora sia viziato da incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere (cd. vizi di legittimità), nonché disporre il risarcimento del danno (sentenza di condanna) attraverso la reintegrazione in forma specifica ovvero il risarcimento per equivalente e pronunciare le statuizioni in ordine agli altri diritti patrimoniali consequenziali.

La giurisdizione di merito opera, invece, soltanto nelle materie indicate nell’ art. 134 c.p.a. (tra queste ricordiamo: il giudizio di ottemperanza, gli atti e le operazioni in materia elettorale, e le contestazioni sui confini degli enti territoriali); in quest’ ambito, il giudice, oltre a valutare la legittimità dell’ atto impugnato (annullamento dell’ atto e risarcimento), può anche valutarne l’ opportunità o la convenienza (in questi ultimi due casi, il giudice, una volta accolto il ricorso, può sostituirsi all’ amministrazione).

Un ultimo accenno occorre, infine, dedicarlo alla giurisdizione esclusiva, la quale deve essere tenuta distinta dalla giurisdizione di legittimità, perché diverso è il criterio delle situazioni soggettive tutelate: interessi legittimi nella giurisdizione di legittimità; anche diritti soggettivi in quella esclusiva (ma soltanto nelle particolari materie indicate dalla legge).

Dobbiamo ricordare, al riguardo, che la previsione della giurisdizione esclusiva è frutto della riforma amministrativa attuata nel 1923: infatti, con il r.d. 2840/23 (concernente l’ ordinamento del Consiglio di Stato) sono state elencate, per la prima volta, le materie devolute al giudice amministrativo riguardanti la tutela dei diritti soggettivi (tali materie sono state, poi, trasfuse negli artt. 29 e 30 r.d. 1054/24); ciò significa, pertanto, che la giurisdizione esclusiva è antecedente alla Costituzione, sebbene quest’ ultima l’ abbia poi disciplinata all’ art. 103, il quale, infatti, stabilisce che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela degli interessi legittimi nei confronti della P.A. e, in particolari materie, anche dei diritti soggettivi.

In dottrina, però, è stato osservato che la giurisdizione esclusiva pone due problematiche di fondo: da un lato, infatti, vi è la genericità dell’ espressione particolari materie; dall’ altro, vi è la necessità di predeterminare i criteri in base ai quali operare una delimitazione delle materie indicate dal legislatore.

In realtà, circoscrivere le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è un’ operazione molto difficoltosa, soprattutto alla luce del progressivo incremento delle materie in questione. Ad una simile problematica ha fornito una parziale risposta l’ art. 133 c.p.a., il quale contiene un elenco di particolari materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; tra le più importanti ricordiamo:

• il risarcimento del danno provocato dall’ inosservanza del termine di conclusione del procedimento (cd. danno da ritardo);

• gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento e gli accordi tra pubbliche amministrazioni;

• la dichiarazione di inizio attività;

• il diritto di accesso ai documenti amministrativi;

• le concessioni di beni pubblici, fatta eccezione per le controversie riguardanti indennità, canoni ed altri corrispettivi e per quelle attribuite al Tribunale Superiore delle Acque;

• i pubblici servizi, fatta eccezione per le questioni concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi;

• le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture;

• gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia di urbanistica e di edilizia;

• i rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico.

Tuttavia, è stato osservato che questa elencazione di materie non può ritenersi esaustiva, dal momento che lo stesso legislatore ha fatto salva la possibilità di ulteriori previsioni di materie indicate dalla legge.

Della questione relativa alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prima del c.p.a., si è occupata, in ogni caso, la Consulta (con sent. 204/2004): in particolare, la Corte ha chiarito che l’ art. 103, co. 1 Cost. non ha conferito al legislatore un’ incondizionata discrezionalità nell’ attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare particolari materie nelle quali la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe anche diritti soggettivi: un potere, quindi, che non è né assoluto né incondizionato e del quale va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte e non fondarsi esclusivamente sul dato oggettivo delle materie.

In altri termini, l’ art. 103, co. 1 Cost. autorizza il legislatore ad attribuire una determinata materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alla duplice condizione che si tratti di materia particolare rispetto alla giurisdizione generale di legittimità e che la giurisdizione esclusiva abbracci anche diritti soggettivi (i quali vanno ad aggiungersi all’ interesse legittimo, di cui il privato è portatore, perché si confronta con un’ amministrazione-autorità): è per questa ragione, quindi, che la giurisdizione esclusiva in tema di servizi pubblici è stata dichiarata costituzionalmente illegittima: le relative controversie, infatti, non vedono, di regola, coinvolta la P.A. in veste di autorità [volendo essere più precisi, la giurisdizione esclusiva sui pubblici servizi è ammessa alla sola condizione che venga esercitato un potere pubblicistico (concessione o affidamento del servizio, vigilanza e controllo sul gestore); mentre essa contrasta con l’ art. 103 Cost. qualora l’ amministrazione o il gestore figuri come parte di un contratto (è il caso, ad es., delle prestazioni rese nell’ espletamento di pubblici servizi)].

Per la stessa ragione è da ritenere egualmente illegittima la previsione di una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui comportamenti tenuti dall’ amministrazione in materia di urbanistica e di edilizia, perché essa concerne controversie nelle quali la P.A. non esercita alcun pubblico potere.

Le fonti normative del processo amministrativo e la giurisdizione amministrativa ultima modifica: 2014-02-05T19:45:25+00:00 da admin
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