In ordine all’individuazione dei vizi, invece, le uniche norme generali dell’ordinamento sono quelle che ne identificano tre tipi definendoli Vizi di Legittimità:
– incompetenza;
– eccesso di potere;
– violazione di legge.
Il contenuto e i confini di queste tre figure sono stati definiti dalla giurisprudenza, che su questa base ha costruito un raffinato sistema di controllo della legittimità del provvedimento.
I vizi derivanti dall’inopportunità, cioè dalla non corrispondenza del provvedimento amministrativo all’interesse pubblico, sono i Vizi di Merito (o di opportunità), contrapposti ai tre vizi indicati dalla legge (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge), tradizionalmente definiti vizi di legittimità.
In altri termini, il provvedimento può essere perfettamente legittimo, perché conforme alle norme, ma inopportuno, perché inutile o dannoso. Il giudizio sull’opportunità del provvedimento, peraltro, è inevitabilmente opinabile. Ciò spiega perché l’inopportunità del provvedimento amministrativo sia di regola irrilevante: è rilevante solo quando sia previsto un controllo (giurisdizionale o amministrativo) di merito, cioè in ipotesi ormai estremamente rare. In realtà, in queste ipotesi non vi è controllo sul rispetto di determinate regole, ma sostituzione della scelta racchiusa nell’atto controllato con la scelta del soggetto controllante.
Quindi, i vizi di merito non sono veri e propri vizi, perché non vi sono regole la cui violazione possa essere verificata.
II controllo sulla validità del provvedimento, pertanto, rimane essenzialmente un controllo di legittimità: il giudice può soltanto verificare il rispetto delle norme giuridiche, non sostituirsi all’amministrazione nel perseguimento dell’interesse a essa affidato. Ciò non vuol dire che il provvedimento non debba essere opportuno, ma che l’opportunità non è verificabile, se non attraverso regole di metodo e di esperienza come la coerenza, la logicità e la ragionevolezza: simili regole, elaborate dal giudice amministrativo, sono state attratte nel sindacato di legittimità attraverso la figura dell’eccesso di potere.
I confini tra le tre figure di vizi di legittimità del provvedimento, infatti, sono imprecisi e instabili: per esempio, l’obbligo della motivazione del provvedimento è sancito dalla legge n. 241/1990; l’assenza di motivazione in un provvedimento, che prima della legge n. 241/1990 costituiva una figura di eccesso di potere, costituisce oggi violazione di legge.
D’altronde, ogni vizio di legittimità è, in senso ampio, una violazione di norme giuridiche, quindi la violazione di legge può considerarsi quella più generale o residuale rispetto alle altre due.
La tripartizione è in ogni caso posta dalla legge e rimane il modo migliore per raggruppare ed esaminare i vizi:
– I vizi relativi al soggetto vengono solitamente fatti ricadere nell’incompetenza;
– I vizi attinenti i motivi vengono abbinati all’eccesso di potere;
– Tutti gli altri vizi attengono alla violazione di legge (da ciò il carattere residuale di questi).