Il ricorso straordinario al Capo dello Stato

Premessa

E’ un residuo della funzione di giustizia data al re. E’ disciplinato dalla legge del 1971, e da quella del 2000 per quanto riguarda la sospensione del provvedimento impugnato.

  • generale: sempre ammesso se non quando è escluso per legge
  • straordinario: perché devono essere esperiti gli altri rimedi amministrativi, in quanto è ammesso solo contro atti definitivi

. eliminatorio: in caso di accoglimento, comporta solo decisioni di annullamento

  • impugnatorio: serve a demolire un provvedimento amministrativo
  • alternativo: rispetto alla tutela giurisdizionaleNatura giuridica

La dottrina lo individua come strumento giurisdizionale, per il parere obbligatorio e semivincolato che deve fornire il Consiglio di Stato. Ma in ogni caso la giurisprudenza lo pone insieme ai rimedi amministrativi anche se anomalo e con molte analogie con il ricorso giurisdizionale.

Tale situazione è mutata nel 1997, quando la sentenza della Corte di Giustizia dell’UE ha affermato che il Consiglio di Stato, anche quando esprime solo un parere, costituisce comunque una giurisdizione. Può quindi sollevare questioni di pregiudizialità comunitaria, di legittimità costituzionale, la decisione ha valore di cosa giudicata (e vi si può esperire il giudizio di ottemperanza).

Tuttavia la Cassazione nel 2001 sancisce che il decreto con cui viene deciso un ricorso straordinario ha comunque natura amministrativa, e su di esso non è instaurabile un giudizio di ottemperanza. Dello stesso avviso è la Corte Costituzionale, secondo la quale il Consiglio di Stato non è legittimato a sollevare incidente di costituzionalità in sede di parere.

Ambito di esperibilità e suoi presupposti

Tale istituto non è molto praticato, in quanto i cittadini si sono rivelati assai scettici (l’istruttoria è segreta, non vi è discussione orale, il contraddittorio è unilaterale e scritto, se vi è inottemperanza si deve ricorrere al giudice amministrativo con ricorso contro il silenzio-rifiuto).

E’ proponibile solo contro i provvedimenti definitivi, solo per vizi di legittimità, sia per interessi legittimi che per diritti soggettivi. E’ proponibile anche contro gli atti amministrativi delle regioni (di questo parere la Corte Costituzionale, mentre la dottrina non è concorde perché ciò violerebbe l’art.125 Cost.). Per quanto riguarda gli atti delle amministrazioni indipendenti, per la giurisprudenza il ricorso straordinario è esperibile, mentre di opposto parere è la dottrina.

Ha carattere impugnatorio (possono impugnarsi solo atti amministrativi) ma non è sempre così (contro il silenzio-inadempimento o il silenzio-rifiuto vi è ricorso contro un mero comportamento della PA).

Non è proponibile se la giurisdizione è attribuita ad un giudice speciale, per le questioni devolute ad un collegio arbitrale (natura di lodo arbitrale della relativa decisione), per i conflitti di attribuzione di esclusiva competenza della Corte Costituzionale.

La proposizione

Il ricorso si deve proporre entro 120 giorni, senza sospensione feriale dei termini.

A meno che non vi sia la rimessione in termini, il ricorso deve essere notificato (pena inammissibilità) a tutti i controinteressati e alla PA che ha emanato l’atto, e presentato con la prova dell’avvenuta notificazione (pena irricevibilità) direttamente (tramite notificazione o raccomandata a/r) all’organo che ha emanato l’atto impugnato, che la dovrà poi far arrivare al Ministro competente.

Vi è garanzia del contraddittorio, ma non nei confronti dell’autorità che ha emesso l’atto, perché il ricorso è in ogni caso deciso da un organo statale. Entro 60 giorni i controinteressati hanno l’onere di produrre memorie e documenti dei quali il ricorrente potrà prendere visione tramite il diritto d’accesso. I controinteressati possono, entro lo stesso termine, presentare ricorso incidentale. E’ ammesso l’intervento (ad opponendum e ad adiuvandum), e i motivi aggiunti.

La trasposizione in sede giurisdizionale

Si tratta di un ricorso straordinario alternativo rispetto al ricorso al giudice amministrativo, ma se vi sono in questione diritti soggettivi si può ricorrere sia in via amministrativa, che davanti al giudice ordinario. L’esigenza quindi è di evitare la concorrenza tra il Consiglio di Stato in sede consultiva, e il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.

Principio alternatività: se i 2 ricorsi sono proposti dalla stessa persona e contro lo stesso atto (non si applica ai controinteressati).

I controinteressati possono ricorrere all’istituto dell’opposizione, ed in più entro 60 giorni dalla notificazione del ricorso possono chiedere la trasposizione della decisione sul ricorso dalla sede amministrativa a quella giurisdizionale.

L’opposizione implica la dichiarazione di improcedibilità del ricorso straordinario. Il ricorrente entro 60 giorni si deve costituire in sede giurisdizionale (con patrocinio di un avvocato). La prassi sembra escludere la possibilità dell’opposizione per i controinteressati. L’alternatività dunque è vista come facoltà di scegliere la tutela, non solo per il ricorrente, ma anche per i controinteressati.

L’istruttoria ed il parere del Consiglio di Stato

La presentazione del ricorso comporta per il Ministro competente l’apertura dell’istruttoria:

  • organizzata e diretta da un responsabile del procedimento
  • retta sia dal principio della pubblicità, sia da quello di completezza (devono essere raccolti tutti i dati per la decisione)

Vi è il rigoroso controllo del Consiglio di Stato.

L’istruttoria deve concludersi entro 120 giorni dalla scadenza del termine per le deduzioni dei controinteressati. Scaduto tale termine, il Ministro competente deve inviare il ricorso al Capo dello Stato per il parere (se il Ministro non adempie, l’interessato può procedere all’interpello). Il parere formalmente non è vincolante, se il Ministro vuole discostarsene deve sottoporre prima la questione al Consiglio dei Ministri (pena l’illegittimità della decisione).

La decisione

Formulata come proposta di decreto al Presidente della Repubblica, è assunta dal Ministro competente sulla base del parere del Consiglio di Stato.

La decisione è assunta con decreto motivato (di solito con rinvio al parere del Consiglio di Stato) del Capo dello Stato, di cui il Ministro assume ogni responsabilità. Il decreto è comunicato alle parti e pubblicato sulla Gazzetta ufficiale. La decisione di accoglimento del Ricorso ha come effetto l’annullamento del provvedimento impugnato.

Il ricorso per l’ottemperanza

Se il ricorso straordinario è accolto, ma la PA non adempie, si può esperire il ricorso per l’ottemperanza? Questo si collegherebbe infatti alla natura giurisdizionale o amministrativa del ricorso straordinario.

  • Fino gli anni ’50 era ammesso per la natura quasi giurisdizionale del ricorso straordinario,
  • Poi venne negato per la sua natura amministrativa (anche se vi è comunque un obbligo per la PA di conformarsi alla decisione del Capo dello Stato)

In caso di inadempimento l’interessato può solo esperire il ricorso giurisdizionale contro il silenzio-rifiuto della PA. Per la Corte di Giustizia europea, il parere del Consiglio di Stato ha comunque carattere decisionale, e acquista valore di cosa giudicata: si può dunque esperire l’ottemperanza.

Tale decisione non è impugnabile, ma lo è solo per revocazione. Questa presuppone il contrasto tra due giudicati, quello dei ricorso giurisdizionale e quello del ricorso straordinario.

La Cassazione, tornando sul problema, afferma la natura amministrativa del ricorso straordinario, escludendo l’esperibilità del ricorso per ottemperanza.

Tuttavia nel 2005 il Consiglio amministrativo per la regione siciliana, stabilendo che il ricorso straordinario è plasmato sia dalla giurisprudenza che dal legislatore sul modello del ricorso giurisdizionale, afferma la possibilità di esperire il ricorso per l’ottemperanza.

Le misure cautelari

L.205/2000 prevede che su richiesta del ricorrente e in presenza di danni gravi ed irreparabili, il Ministro competente può, con decreto motivato e previo parere del Consiglio di Stato, sospendere il provvedimento impugnato. Ma la misura cautelare p limitata alla sola sospensione del provvedimento, non è misura atipica come da L.205/2000 relativamente alla tutela giudiziale.

Le questioni di pregiudizialità comunitaria e di legittimità costituzionale

Il Consiglio di Stato in sede di parere per il ricorso straordinario, è legittimato a chiedere alla Corte di Giustizia una pronuncia interpretativa di una norma comunitaria necessaria per la soluzione della controversia oggetto del ricorso medesimo. Questo perché il Consiglio di Stato, anche quando emette un parere, costituisce comunque una giurisdizione, può quindi sollevare alla Corte Comunitaria questioni pregiudiziali. E’ ritenuto comunque una giurisdizione per:

  • il fondamento legale e la stabilità dell’organo
  • l’osservanza del principio del contraddittorio
  • il parere si basa solo su norme di legge
  • una decisione difforme si può pronunciare solo previa deliberazione del Consiglio dei ministri.

Ciò ha portato per il Consiglio di Stato la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di parere, anche se ciò è stato poi negato sia dalla giurisprudenza che dalla Corte costituzionale, che ne affermano il carattere amministrativo.

 

La revocazione

Per i casi dell’art.395 c.p.c., da proporsi al Capo dello Stato nelle stesse forme del ricorso straordinario. Da notificarsi all’amministrazione (se non è statale) che ha emanato l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati. Da presentarsi al Ministro competente entro 60 giorni dalla notifica del decreto presidenziale impugnato, o dalla scoperta del vizio. E’ richiesto il parere del Consiglio di Stato.

E’ inammissibile la revocazione della revocazione, e la revocazione per motivi attinenti all’interpretazione delle norme.

La revocazione va proposta non contro il provvedimento originario, ma contro il decreto del Presidente della Repubblica.

 

L’impugnabilità

Entro certi limiti anche in sede giurisdizionale, solo per vizi di forma o di procedimento (errores in procedendo) e solo per momenti del procedimento successivi al parere del Consiglio di Stato. Il limite dell’alternatività è sia per il ricorrente (al momento della scelta) sia per la parte resistente (può trasferire la controversia in sede giurisdizionale).

Al controinteressato cui non è stato notificato (e quindi non ha potuto fare trasposizione del giudizio) è permessa l’impugnazione anche per errores in judicando. Stesso dicasi per le amministrazioni diverse da quella statale. La decisione del ricorso straordinario può comunque essere impugnata davanti al giudice ordinario, che la potrà disapplicare come previsto dall’art. 4 della legge del 1865 di unificazione amministrativa.

 

Il ricorso straordinario al Capo dello Stato ultima modifica: 2017-09-26T12:11:54+00:00 da admin
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