Secondo la nuova formulazione dell’art. 114 Cost., i comuni sono enti autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni. Il Comune è Venie locale espressione della propria comunità, di cui cura gli interessi e promuove lo sviluppo (art. 3 T.U.E.L); gode di autonomia statutaria, normativa, organizzativa e finanziaria e rappresenta la cellula primaria di qualsiasi determinazione amministrativa relativa alla gestione dei servizi e del governo della collettività locale.
La comunità di riferimento dell’ente è quella dei cittadini residenti sul territorio comunale, stabilito per legge.
Il Comune, in quanto organizzazione di governo della propria comunità, individuata con riferimento al territorio, quale a sua volta stabilito per legge, è tratteggiato all’interno del T.U.E.L., con uno schema sostanzialmente analogo a quello tradizionale.
Organi fondamentali del comune sono:
1) il Consiglio comunale, organo eminentemente politico con compiti di indirizzo e controllo politico-amministrativo (art. 42 TUEL). E’ formato dai membri eletti dalla popolazione, quindi è direttamente rappresentativo della comunità. E’ presieduto dal sindaco;
2) il Sindaco è eletto, secondo la nuova disciplina, in via diretta dai cittadini; ò l’organo responsabile dell’amministrazione del comune, lo rappresenta, convoca e presiede la Giunta e, talvolta, il Consiglio, quando non è previsto il Presidente del Consiglio e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici, nonché all’esecuzione degli atti. Egli ha la piena responsabilità dell’amministrazione comunale e svolge anche funzioni di ufficiale del Governo, ai .sensi dell’art. 54 TUEL. In questa veste, egli è titolare del potere di ordinanza, che gli-consente l’adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti in caso di grave pericolo per l’incolumità dei cittadini;
3) il collegio dei revisori, composto da tre membri eletti dal consiglio comunale, che svolge funzioni di consulenza del consiglio comunale in ordine alla- gestione economico-finanziaria dell’ente, sulla cui regolarità esercita la vigilanza, riferisce al consiglio circa gravi irregolarità nella gestione ed attesta la corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione, mediante una relazione annuale presentata al consiglio;
4) il Difensore civico, organo facoltativo, che può essere nominato al fine di tutelare i cittadini che vi si rivolgono in occasione di rapporti con le autorità comunali, a garanzia dell’imparzialità e buon andamento della pubblica Amministrazione, con compiti di segnalazione di disfunzioni, abusi, carenze e ritardi dell’amministrazione.
Al vertice dell’organizzazione burocratica comunale sono posti, ove previsti dall’organico dell’ente, gli uffici dirigenziali, ovvero uffici non dirigenziali facenti capo a funzionari responsabili.
Al vertice amministrativo dell’ente è preposto il segretario comunale che sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e dei responsabili degli uffici, coordinandone l’attività, salva l’ipotesi della nomina da parte del sindaco di un direttore generale, limitatamente ai comuni con più di quindicimila abitanti.
Tra le organizzazioni comunali vengono in risalto quelle intese alla gestione dei servizi pubblici. Si tratta della gestione di attività, anche a carattere imprenditoriale, consistenti nell’erogazione di prestazioni di interesse sociale quali i servizi di trasporto, l’erogazione di energia, la gestione delle infrastrutture essenziali.
Forma organizzativa tipica in tale ordinamento era quella dell’azienda speciale, organizzazione dotata di autonomia amministrativa e contabile, capace di compiere atti e negozi giuridici. Per alcuni servizi di più tenue entità era prevista la gestione “in economia” da parte del comune; altri servizi potevano essere dati in concessione a terzi, con facoltà di riscatto per il comune.
Sulla materia era intervenuta prima la L. 142/1990 (/. sulle autonomie), poi confluita nel testo unico relativo all’ordinamento degli enti locali. Di recente, la materia è stata innovala per effetto delle nonne introdotte dalla L. finanziaria per il 2002.
Le principali innovazioni hanno ad oggetto quei servizi pubblici locali che possono, essere gestiti in forma di impresa, vale a dire quelli a rilevanza economica; per distinguerli dai cd. servizi sociali, che sono privi di tale rilevanza e che restano disciplinati in base ai precedenti modelli organizzativi.
Una netta distinzione tra essi non sempre risulta agevole anche se, a grandi linee, è possibile affermare che l’ambito delle attività che possono qualificarsi servizi pubblici di rilevanza economica, dunque esercitabili in forma di impresa, sono tutte quelle attività che rivestono un rilievo di utilità sociale e che la legge stabilisce siano individuati mediante regolamento governativo ex art. 17 L. 400/1988, sentite le Autorità indipendenti interessate e la Conferenza Unificata.
Ai comuni e alle province, nell’ambito delle rispettive competenze, è attribuito il compito di provvedere alla gestione dei servizi pubblici aventi ad oggetto produzione di beni e attività rivolte alla realizzazione di fini sociali (art. 112, 1 cit). Ciò conferma la caratteristica dell’ente locale quale ente di governo della comunità locale con competenze di carattere generale, nell’ambito delle “rispettive competenze”, volendosi con ciò ribadire il limite territoriale delle competenze stesse.
La forma organizzativa tipica di tali organismi a rilevanza economica è quella delle s.p.a. a capitale interamente pubblico o misto pubblico-privato, con scelta del socio privato attraverso procedimenti di selezione pubblica.
Per quanto riguarda la gestione dei servizi sociali, si è già detto in precedenza che e confermata la precedente disciplina organizzativa che fa riferimento alle aziende speciali, le società di capitali costituite o partecipate dagli enti locali, le istituzioni.
– L’azienda speciale è un ente strumentale, privo di personalità giuridica, munito di un proprio statuto “adottato” dal comune, che ne disciplina, assieme ai regolamenti, l’ordinamento e il funzionamento.
– La società a prevalente capitale pubblico locale viene configurata come un’organizzazione a carattere strumentale con la quale si instaura un rapporto di natura convenzionale f cd. contratto di servizio), senza necessità di attivare il procedimento concessorio previsto per la- gestione dei servizi, affidati-a terzi. Secondo lo schema normativo, l’affidamento del servizio alla società avviene direttamente dall’ente, per effetto della -convenzione, per cui risulta evidente la stretta relazione tra società ed Amministrazione.-per cui l’art, 173 introduce l’ istituto cd. dell’appalto in house come figura derogatoria al principio della gara per l’affidamento-di servizi-lavori pubblici, forniture, laddove il soggetto affidatario sia controllato dall’ente in modo totalitario
– L’istituzione è un organismo strumentale munito di autonomia gestionale privo di personalità giuridica ed è considerato come un’articolazione dell’ente locale, soggetta al regime giuridico proprio di esso, anche per quel che riguarda il rapporto con il personale.
La scelta del modello organizzativo più idoneo è rimessa alla discrezionalità dell’ente locale, in conformità ai principi e criteri fissati dallo statuto.
E’ prevista la possibilità di ricorrere a forme di associazioni tra comuni, che possono essere di vario tipo, e la scelta è affidata all’autonoma determinazione degli enti, sulla base del modello convenzionale dell’ amministrare per consenso. La forma associativa consente di mantenere in vita l’autonomia dei singoli enti associati con le proprie funzioni di governo nei confronti delle rispettive comunità e con la propria rappresentatività politica. Per converso essa consente di gestire, in condizioni di parità con altri enti, funzioni e compiti che altrimenti essi non avrebbero la capacità di gestire singolarmente e che, dunque, non sarebbero loro conferiti. Le forme associative sono:
– l’Unione di Comuni, ente locale costituito da due o più Comuni, normalmente vicini, allo scopo di esercitare congiuntamente, ed evidentemente ad un livello sovracomunale, una pluralità di funzioni di loro competenza. L’atto costitutivo e lo statuto dell’ente, contenente le norme relative all’organizzazione dell’ente stesso, all’ambito delle funzioni ad esso affidale e alle corrispondenti risorse, sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti, nelle forme e con le maggioranze richieste per le modifiche statutarie. Nell’individuazione degli organi dell’ente, le disposizioni statutarie devono prevedere il Presidente dell’Unione scelto tra i Sindaci dei Comuni interessati, mentre gli altri organi sono formati da membri delle Giunte e dei Consigli dei comuni associati, garantendo la rappresentanza delle minoranze. Alle Unioni di Comuni si applicano, in quanto compatibili, le norme relative all’ordinamento comunale (art. 32 TUEL) ed hanno poteri normativi regolamentari entro .gli stessi limiti, dei poteri spettanti ai comuni.
Specie di unioni di comuni sono le comunità montane, enti costituiti dall’unione di comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, per la valorizzazione delle zone montane, per l’esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l’esercizio associato delle funzioni comunali. La comunità montana ha un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da Sindaci, assessori o consiglieri dei comuni partecipanti (art. 27 TUEL). Parte rilevante dell’organizzazione e delle funzioni sono rimesse all’ autonomia statutaria. La Corte Costituzionale attribuisce a tali enti natura di “enti locali autonomi” e li considera “un caso speciale di unioni di comuni, create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani, funzioni proprie, funzioni conferite e funzioni comunali”.
– Le associazioni tra comuni sono caratterizzate dalla promozione di forme di cooperazione tra gli enti locali territoriali, nel settore della gestione dei servizi sociali e sanitari.
– Le convenzioni sono forme associative tra enti attraverso cui possono essere costituiti uffici comuni che operano con personale distaccato degli enti partecipanti, per l’esercizio di funzioni pubbliche; oppure è possibile prevedere la delega di funzioni ad uno solo degli enti stipulanti, che agirà in luogo e per conto degli enti deleganti (art. 30, 4 TUEL).
– Il consorzio è un modello organizzativo di gestione in forma associata di funzioni e servizi di pertinenza degli enti locali. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici quando siano a ciò autorizzati secondo le leggi. Il legislatore prevede consorzi obbligatori quando, in presenza di un rilevante interesse pubblico, sia previsto per legge l’esercizio di determinate funzioni e servizi. Ma il consorzio ha normalmente carattere facoltativo, essendo la sua costituzione subordinata alla valutazione discrezionale degli enti locali circa l’opportunità di riunirsi. Il consorzio ha tuia sua personalità giuridica, un proprio statuto e talvolta, un proprio personale. La disciplina generale applicabile è quella prevista per i comuni e le province.