Controlli preventivi e successivi
– Il controllo preventivo di legittimità verifica la conformità di atti amministrativi rispetto a norme giuridiche.
– Il controllo successivo verifica i risultati di attività o di gestioni secondo le regole delle scienze e delle tecniche mediante le quali è possibile valutare i prodotti dell’azione amministrativa.
Nel controllo successivo, l’unica facoltà concessa all’ente controllore è quella di segnalare alle amministrazioni e ad altre autorità – come il governo, il Parlamento, le giunte o i consigli regionali – le disfunzioni rilevate, affinché esse, e non il controllore, intervengano a modificare gli assetti organizzativi, a riallocare le competenze, ovvero a far valere la responsabilità dei soggetti che avrebbero dovuto impedire il verificarsi delle patologie riscontrate. Servono, in pratica, a stimolare nell’amministrazione controllata un processo di autocorrezione, rivestendo un carattere collaborativo.
La differenza fra la valutazione ex ante delle politiche pubbliche e il controllo preventivo sta nel contenuto dell’attività. La valutazione stima l’impatto di una politica prima della sua attuazione, mediante previsioni e proiezioni circa gli effetti dell’azione pubblica (così, ad esempio, l’analisi d’impatto della regolamentazione verifica i vantaggi e gli svantaggi per gli amministrati di ogni nuovo intervento normativo del governo). Al controllo preventivo, invece, sfugge ogni apprezzamento dell’impatto che l’atto sottoposto a controllo andrà a produrre sulla realtà economico sociale.
I controlli interni
I controlli interni costituiscono attribuzione dell’amministrazione i cui atti o la cui attività sono oggetto di verifica. Infatti, sono svolti da uffici della stessa amministrazione proprio al fine di valutare l’economica, efficace ed efficiente gestione delle risorse. Facendo parte integrante dell’organizzazione, quindi, sono disciplinati dalla singola amministrazione nella quale avvengono, attraverso la propria potestà normativa. Le quattro tipologie di controllo interno descritte dal d.lgs. n. 286/1999 sono:
– il controllo di regolarità amministrativo-contabile, volto a verificare la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa;
– il controllo di gestione, mirato a valutare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione;
– la valutazione dei dirigenti, relativamente ai risultati della loro gestione;
– la valutazione e il controllo strategico, per permettere agli organi di indirizzo politico-amministrativo di valutare le scelte operate dai dirigenti rispetto agli obiettivi stabiliti dalle norme.
Non rientra nel controllo interno del d.lgs. 286/99 il controllo finanziario, diretto ad accertare la corrispondenza di entrate o di spese con il bilancio.
Gli artt. 3, legge n. 20/1994, e 7, legge n. 131/2003, dispongono che il controllo esterno della Corte dei conti sulla generalità delle pubbliche amministrazioni abbia come oggetto il funzionamento dei controlli interni nei metodi e nelle tecniche applicate ovvero nella strutturazione e nei risultati.
I controlli esterni
I controlli esterni costituiscono attribuzione di organi non appartenenti all’amministrazione di cui vengono verificati gli atti o l’attività. Possono essere preventivi e successivi. Gli organi del controllo esterno sono la CdC dell’UE e la CdC della Repubblica.
II controllo esterno della Corte dei conti non ha la finalità di curare direttamente un interesse pubblico, ma di attivare la stessa amministrazione o altra autorità affinché adotti le misure opportune al miglior perseguimento dell’interesse cui ciascuna amministrazione deve provvedere. Perciò, non partecipa della funzione amministrativa (come invece partecipano i controlli interni) – intesa come attività volta a realizzare l’interesse pubblico affidato alla cura di un’amministrazione – ma ha un compito essenzialmente collaborativo perché ogni apparato pubblico operi sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza.
I controlli di conformazione e controlli di integrazione
I controlli di conformazione sono diretti ad assicurare che atti o attività soggetti a controllo non vengano posti in essere se non nel rispetto di certe regole. Es,: tutti i controlli preventivi di legittimità.
I controlli di integrazione hanno la finalità di assicurare che i comportamenti delle amministrazioni siano coerenti a determinate regole ovvero ai risultati e agli obiettivi da realizzare, avviando così un ”processo di aggiustamento” dell’attività amministrativa.
Rientrano in questo caso i controlli del Ministero dell’economia e delle finanze e della Corte dei conti che si svolgono ex post al fine di verificare l’avvenuto rispetto del patto di stabilità interno da parte di regioni ed enti locali.
I controlli di integrazione, diversamente dai controlli di conformazione, non hanno una funzione di direzione dell’amministrazione, cioè non impediscono ad un organo di emettere un atto se non con il contenuto che l’organo di controllo ritiene legittimo, bensì tendono a correggere i fini e i modi dell’attività amministrativa secondo determinate regole o in base agli obiettivi da perseguire.
I controlli di integrazione terminano con misure volte ad ”aggiustare” l’azione amministrativa, mentre i controlli di conformazione impediscono all’atto soggetto a controllo di produrre effetti nel mondo giuridico. Unica eccezione a questa regola, nel controllo della Corte dei conti, è il ricorso alla ”registrazione con riserva”, che consente al governo di rendere efficace l’atto, assumendone la responsabilità davanti al Parlamento.
I controlli ”mediante riesame” si pongono a metà strada fra i controlli di conformazione e i controlli di integrazione. Questi non impediscono in assoluto l’efficacia degli atti, ma la procrastinano all’esito di una nuova deliberazione dell’autorità decidente, con eventuale facoltà del controllore di adire un giudice perché dirima la controversia circa la legittimità dell’atto.
II controllo del Ministero dell’istruzione rientra nella tipologia dei controlli ”mediante riesame”, in quanto ha l’effetto di imporre all’università una nuova deliberazione sullo statuto o sul regolamento a seguito dei rilievi di merito del ministero. Inoltre, l’eventuale mancato adeguamento ai rilievi di legittimità autorizza il ministero ad impugnare la deliberazione con ricorso al giudice amministrativo.
Altri tipi di controllo
In generale, quelli che vengono tecnicamente chiamati controlli sostitutivi, poiché legittimano un’autorità amministrativa, al verificarsi di un evento, a svolgere poteri che sarebbero propri di un’autorità dotata di autonomia, come nel caso dei poteri sostitutivi del governo centrale nei confronti delle regioni e degli enti locali, non integrano, di per sé, un’attività di controllo, nel senso di verificazione del rispetto di una regola con emissione di un relativo giudizio, ma sono soltanto un effetto o uno dei possibili effetti del controllo stesso.
Nella nozione di ”controllo sugli organi” rientra anche lo scioglimento del consiglio comunale (art. 141, d.lgs. n. 267/2000), che avviene con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, trattandosi dell’esercizio, da parte di un’autorità in posizione di supremazia, di un potere repressivo in ordine ad atti o comportamenti dell’autorità ”controllata” al verificarsi di determinati presupposti (controllo sugli organi).
L’art. 3, legge n. 20/1994, legittima la Corte dei conti ad esercitare un potere ispettivo nell’ambito dei suoi controlli. In questo caso, il controllo ispettivo è un procedimento dichiarativo inserito nel contesto più ampio di un procedimento di controllo.
L’annullamento straordinario, ad opera del governo, degli atti amministrativi illegittimi delle amministrazioni dello Stato e degli enti locali, per esigenze di tutela dell’unità dell’ordinamento, come disciplinato dall’art. 2, legge n. 400/1988, è oggetto di un procedimento di controllo a carattere atipico. Si giustifica non per la mera illegittimità dell’atto, come avverrebbe per un controllo di conformazione, ma per la permanenza, al momento in cui l’annullamento viene pronunciato, di conseguenze del provvedimento contrarie ad un interesse pubblico attuale, la cui tutela è essenziale al fine di conservare l’unità dell’ordinamento (secondo quell’obiettivo di coesione tipico dei controlli di integrazione).
Con l’espressione controllo referente, estraneo al caso di specie, si designa semplicemente il mezzo attraverso il quale l’autorità di controllo fa conoscere ad altra autorità il risultato della sua verificazione.