Rapporti tra giurisdizione civile e amministrativa e giurisdizione amministrativa:
- sistema anteriore al 1865 (contenzioso amministrativo): la funzione giurisdizionale e la funzione amministrativa, emanazione personale del sovrano, risultavano completamente impermeabili tra loro. In un tale contesto, qualora davanti al giudice ordinario fosse stata dedotta una questione che rientrava nella competenza del tribunale del contenzioso, si poneva un problema di conflitto tra i poteri dello Stato che veniva risolto direttamente dal sovrano;
- sistema successivo al 1865: in questo contesto i poteri dello Stato non sono più poteri delegati al re, ma rinvengono la loro base nella sovranità popolare. In questo contesto la l. n. 2248 del 1865 sopprime i tribunali del contenzioso (art. 1), riducendo le amministrazioni alla sola amministrazione attiva, e introduce un sistema di giurisdizione unica(art. 2) devolvendo alla giurisdizione unitaria tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, […] ancorché siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa . Le situazioni che si potevano verificare in ipotesi di controversie introdotte dai privati nei confronti della pubblica amministrazione non potevano che essere due:
- se la situazione fatta valere era un diritto civile o un diritto politico, la giurisdizione a conoscere della fondatezza della domanda era del giudice ordinario;
- se la situazione fatta valere era un interesse che non assurgeva a livello di diritto civile o politico, il giudice avrebbe dovuto dichiarare infondata la domanda per assenza di una norma giuridica che attribuisse tutela all’interesse azionato;
- la l. n. 3761 del 1877 conserva sostanzialmente il sistema previgente, con la sola grossa novità della devoluzione alla Corte di cassazione del potere di risolvere il conflitto. Il passo avanti era notevole, ma incapace di eliminare l’irrazionalità dell’istituto del conflitto di attribuzione per improponibilità assoluta della domanda nei confronti della pubblica amministrazione innanzi al giudice ordinario. L’istituto non fu soppresso al solo scopo di conservare il privilegio di adoperare il mezzo straordinario del regolamento tramite il quale determinare la sospensione del processo di merito iniziato innanzi ad uno dei giudici ordinari e deviare la causa davanti alla cassazione, che diveniva giudice di primo e unico grado della causa;
- la l. n. 5992 del 1889, colmando la lacuna di tutela mantenuta dalla l. n. 3761 del 1877 che non tutelava i privati toccati da atti amministrativi cui non preesisteva alcun diritto soggettivo, istituì la IV sezione del Consiglio di Stato, attribuendole la competenza a risolvere con garanzie processuali le controversie genericamente relative ad interessi legittimi. La competenza originaria delle nuove sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato ebbe ad oggetto soprattutto gli interessi pretensivi, ossia quegli interessi dei privati aventi ad oggetto una mera chance a conseguire un vantaggio a seguito del corretto esercizio del potere amministrativo, cui non preesiste alcun diritto soggettivo. Sorto con questo limitato ambito di competenza, le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato ampliarono progressivamente le proprie attribuzioni, estendendole anche a situazioni quali i diritti soggettivi affievoliti ad interessi legittimi o i diritti soggettivi in attesa di espansione. Dopo aver raggiunto punte massime di espansione, tuttavia, è ormai in atto un movimento che tende a ridurre l’ambito di giurisdizione amministrativa e a riallargare quello della giurisdizione ordinaria.
A seguito dell’introduzione della quarta (e poi della quinta e sesta) sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato, l’area del conflitto tra giurisdizione e amministrazione cambia in modo radicale: il terreno di conflitto non è più l’ipotesi dell’interesse di fatto dedotto davanti al giudice ordinario, ma quella della deduzione davanti al giudice ordinario di una situazione soggettiva del privato qualificabile come interesse legittimo;
- codice di procedura civile del 1942: il nuovo codice ha esteso alle tre questioni di giurisdizionalità il vecchio mezzo straordinario previsto dalla l. n. 3761 del 1877 con riferimento alla sola ipotesi di difetto di giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione, mettendolo peraltro a disposizione di entrambe le parti in causa. L’assurdità di tale operazione consiste nell’aver presunto di poter eliminare l’irrazionalità da cui era affetto il mezzo straordinario estendendone ad entrambe le parti l’utilizzo ed applicandolo alle altre due ipotesi che la dottrina aveva nominalisticamente qualificato come questioni di giurisdizione. Tale irrazionalità, peraltro, fece ben presto sentire i suoi effetti: non appena le parti si accorsero che, attraverso la proposizione del più inammissibile e infondato regolamento, potevano lucrare l’effetto secondario della lunga sospensione del processo di merito, il numero dei regolamenti crebbe a dismisura, con l’ulteriore conseguenza di paralizzare o quasi le Sezioni unite. Nonostante le dure critiche, la l. n. 353 del 1990 non ha avuto il coraggio di sopprimerlo. Essa, tuttavia, subordinando la sospensione del processo di merito alla deliberazione da parte del giudice a quo della non manifesta infondatezza del regolamento, ha disinnescato il principale elemento perverso del regolamento giurisdizionale.
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