La concezione dell’amministrazione come soggetto tipicamente diverso dagli altri si affermò nel contesto del principio di separazione dei poteri (Francia del XVIII secolo), in forza del quale il potere esecutivo, di cui faceva parte l’amministrazione, doveva essere un potere distinto dagli altri e ad essi non superiore: l’esecutivo (amministrazione) non poteva arrogarsi poteri del giudice ordinario e allo stesso tempo i suoi atti non dovevano essere soggetti al sindacato del giudice, perché altrimenti questo avrebbe finito con l’interferire anche sull’attività amministrativa.
Per tutelare la posizione del cittadino, comunque, nella Francia rivoluzionaria si affermò anche il principio di responsabilità dell’amministrazione nei confronti dell’assemblea legislativa: il Ministro, che si collocava al vertice dell’apparato amministrativo, poteva essere chiamato a rendere conto dell’operato dell’amministrazione e ne rispondeva politicamente di fronte ai rappresentanti dei cittadini. Il cittadino, quindi, non era privo di tutela dei confronti dell’amministrazione, potendo contare sul rimedio del ricorso gerarchico, diretto all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che aveva emanato l’atto lesivo. Per rendere più serio l’esame di tale ricorso, l’ordinamento francese prevedeva che esso venisse deciso dalle autorità competenti dopo aver acquisito il parere di alcuni organi consultivi, il principale dei quali era il Consiglio di Stato (Conseil d’Etat). Tale organo formalmente esprimeva soltanto un parere al Capo dello Stato cui spettava di emanare la decisione. Essa, tuttavia, si uniformava quasi sempre a tale parere, finendo per riconoscere una particolare autorevolezza al Consiglio di Stato. Nel 1872, quindi, al Consiglio di Stato fu riconosciuta anche formalmente la competenza a decidere il ricorso.
Il modello francese del contenzioso amministrativo non comporta l’esclusione di ogni competenza del giudice ordinario per controversie fra il cittadino e l’amministrazione: alcune controversie, infatti, restano affidate al giudice ordinario (es. controversie in tema di gestion privèe, di stato e capacità delle persone, di imposte). Questa previsione ha comportato la necessità di istituire un organo che potesse decidere se la vertenza spettasse al giudice ordinario o al giudice speciale, il Tribunale dei conflitti, composto equilibratamente da giudici della Cassazione e consiglieri di Stato in pari numero.