Il ricorso alla IV Sezione del Consiglio di Stato fu introdotto per due motivazioni principali, che contribuiscono a rendere piuttosto complicato il funzionamento del sistema amministrativo:
- estendere la tutela del cittadino nei confronti dell’amministrazione, offrendogli la possibilità di ottenere dal Consiglio di Stato una pronuncia di annullamento (costitutiva) dell’atto amministrativo illegittimo;
- garantire l’interesse legittimo ex art. 103 Cost. Il complesso rappresentato dai TAR e dal Consiglio di Stato, quindi, identifica il giudice ordinario degli interessi legittimi, non nel senso che rispetto agli interessi legittimi il giudice amministrativo abbia acquisito lo status del giudice ordinario, ma nel senso che rispetto agli interessi legittimi la sua competenza non può che dirsi generale. La tutela degli interessi legittimi, peraltro, è devoluta al giudice amministrativo anche quando non sia possibile l’impugnazione di un provvedimento amministrativo (es. silenzio amministrativo).
Un altro elemento di complessità è rappresentato dalla giurisdizione esclusiva, nelle cui ipotesi si ritiene che il ricorso al giudice amministrativo non sia subordinato all’impugnazione di un provvedimento, ma sia esplicazione del diritto all’adempimento dell’obbligazione. L’impugnazione del provvedimento, quindi, non rappresenta condizione necessaria per la giurisdizione esclusiva.
Prima del recente codice del processo amministrativo, si dubitava della possibilità di ricondurre ad un modello unitario il processo amministrativo, e ciò proprio per la mancanza di un denominatore comune, identificabile o nelle posizioni soggettive tutelate o nel contenuto della domanda. Rispetto alla frammentazione del processo amministrativo, occorre tener presente l’indirizzo accolto nel codice, dove sono previste azioni diverse, talvolta articolate nella distinzione tra tutela degli interessi legittimi e tutela dei diritti soggettivi. Allo stesso tempo, comunque, dal progetto del codice emerge anche la volontà di assicurare una certa omogeneità al processo amministrativo, proponendone una disciplina unitaria anche a costo di qualche forzatura.