Giurisdizione esclusiva

Accanto alla giurisdizione generale sugli interessi legittimi, in alcune ipotesi al giudice amministrativo spetta anche una giurisdizione speciale sui diritti soggettivi diversi dal risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi. Nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, quindi, il giudice amministrativo può pronunciarsi con efficacia di giudicato sia su interessi legittimi che su diritti soggettivi, ferma restando la competenza del giudice ordinario per le questioni concernenti lo stato e la capacità delle persone e l’incidente di falso. La competenza del giudice amministrativo si estende alle domande risarcitorie, a prescindere che sia leso un diritto soggettivo o un interesse legittimo (art. 7 co. 5). A differenza di quanto si sosteneva in precedenza, peraltro, la giurisdizione esclusiva non incontra un limite nel carattere perfetto o costituzionalmente tutelato del diritto fatto valere in giudizio. L’elenco di materie spettanti alla giurisdizione esclusiva, in particolare, è contenuto nell’art. 133 cod. proc. amm.:

• le controversie concernenti il risarcimento per inosservanza del termine per la conclusione del procedimento, in tema di accordi pubblici, di segnalazione certificata di inizio attività, di silenzio-assenso e di accesso ai documenti amministrativi;
• le controversie concernenti la concessione di beni pubblici, escluse quelle inerenti indennità, canoni o corrispettivi;
• le controversie in materia di pubblici servizi relative alla concessioni, all’affidamento e alla vigilanza (limiti imposti da sent. n. 204 del 2004 della Corte costituzionale);
• le controversie relative alle procedure per l’affidamento di lavori da parte delle pubbliche amministrazioni oppure da parte di soggetti privati che siano però tenuti ad applicare la normativa comunitaria o procedimenti di evidenza pubblica nella scelta del contraente;
• le controversie concernenti provvedimenti in materia di urbanistica (es. piani regolatori) e di edilizia (es. permessi di costruire);
• le controversie in materia di espropriazioni per pubblica utilità, ambito questo nel quale rientrano anche le vertenze concernenti i comportamenti delle amministrazioni pubbliche che siano riconducibili almeno mediatamente all’esercizio del potere amministrativo;
• le controversie relative ai rapporti di pubblico impiego, che a partire dalla riforma sulla privatizzazione del lavoro pubblico sono molto diminuite nella loro rilevanza;
  • le controversie concernenti i provvedimenti adottati dalla Banca d’Italia e da alcune autorità indipendenti o affini (es. Consob);
  • le controversie concernenti le procedure amministrative in tema di impianti di produzione e infrastrutture di trasporti di energia;
  • le controversie concernenti i provvedimenti adottati dal Sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica, di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, di edilità e di polizia locale, di igiene pubblica e di abitato.

L’ampiezza raggiunta dalla giurisdizione esclusiva comporta con maggiore frequenza che il giudizio amministrativo sia promosso non da un soggetto privato contro l’amministrazione, ma da un’amministrazione contro un privato oppure da un privato contro un altro privato. Occorre far particolare attenzione a tali ipotesi perché l’art. 103 co. 1 Cost. parla di tutela nei confronti della pubblica amministrazione. L’assegnazione al giudice amministrativo di vertenze promosse contro soggetti privati, quindi deve essere valutata sulla base di rigorosi canoni di coerenza e ragionevolezza (es. devoluzione al giudice amministrativo in via esclusiva delle controversie di diritto di accesso, anche quando siano promosse nei confronti di privati).

Problemi relativi alla giurisdizione esclusiva.

La giurisdizione esclusiva fu introdotta dal legislatore perché in molte vertenze interessi legittimi e diritti soggettivi risultavano strettamente correlati. Per esigenze di semplificazione, quindi, al criterio di riparto fondato sulla distinzione tra le posizioni soggettive venne sostituito, nei soli casi di giurisdizione esclusiva, quello fondato sulla riconduzione della vertenza ad una determinata materia (criterio di materia). Data l’incertezza del termine, tuttavia, in alcuni casi vi sono delle difficoltà a stabilire se la vertenza inerisca o meno ad una materia:

• le disposizioni sulla giurisdizione esclusiva non sono omogenee: la devoluzione al giudice amministrativo in alcuni casi è prevista rispetto ad un generalità di controversie definite semplicemente per l’inerenza ad un istituto generale (es. pubblico impiego), mentre in altri è disposta rispetto a istituti specifici (es. tutela del diritto di accesso);
• gli istituti contemplati non sono omogenei: sono considerati atti e provvedimenti unilaterali, ma anche accordi o semplici condotte riconducibili a espressioni del potere amministrativo, nonché un istituto posto in essere dal privato come la dichiarazione di inizio attività.

Di fronte a tali problematiche, in passato Cassazione e Consiglio di Stato avevano dibattuto sulla possibilità di adottare criteri estensivi o restrittivi per la lettura delle previsioni di giurisdizione esclusiva. La Corte costituzionale, tuttavia, ha sottolineato l’esigenza di un’interpretazione della giurisdizione esclusiva rispettosa dell’art. 103 Cost. (sent. n. 204 del 2004). Secondo la Corte, in particolare, l’assegnazione da parte del legislatore di materie alla giurisdizione esclusiva deve presupporre una relazione fra l’ambito devoluto alla giurisdizione esclusiva e un potere amministrativo. Alla luce di tale sentenza, sembra più difficile ammettere la devoluzione di una vertenza al giudice amministrativo quando rispetto all’oggetto di questa non sia rilevante l’espressione di un potere dell’amministrazione. Occorre tuttavia sottolineare che:

• la Corte costituzionale ha considerato come potere amministrativo non solo quello che si esprime unilateralmente attraverso provvedimenti, ma anche quello che si svolge mediante accordi pubblici;
• la Corte costituzionale non ha inteso limitare la giurisdizione esclusiva alle sole vertenze che investano direttamente un potere amministrativo, ma ha invece voluto colpire l’eccessiva estensione attribuita alla giurisdizione esclusiva dal legislatore ordinario.

I problemi principali relativi alla giurisdizione esclusiva concernono l’effettività di tutela dei diritti soggettivi nella giurisdizione amministrativa:

• qualora sussista la giurisdizione esclusiva con riferimento a diritti soggettivi, al giudice amministrativo non si applicano le limitazioni di cui agli artt. 4 e 5 della l. n. 2248 del 1865 di abolizione del contenzioso amministrativo, perché esse sono dettate per il giudice ordinario. Il giudice amministrativo, quindi, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, se accoglie il ricorso contro un provvedimento, annulla l’atto impugnato ma non può disapplicarlo;
• se il cittadino viene leso non da provvedimenti, ma da comportamenti non riconducibili alla titolarità di un potere (es. adempimento di un’obbligazione da parte dell’amministrazione), ammettere una tutela dei diritti comporterebbe notevoli difficoltà: la disciplina del processo, infatti, tende sempre a prevedere che il giudizio sia introdotto con un ricorso contro un provvedimento, che nel caso in esame non sussisterebbe.

Con la sent. n. 795 del 1939, tuttavia, il Consiglio di Stato ha superato l’equivalenza fra ricorso al giudice amministrativo e impugnazione di un provvedimento elaborando la distinzione tra provvedimenti amministrativi e atti paritetici, intesi come atti posti in essere dall’amministrazione come avrebbe potuto porli in essere qualsiasi soggetto di diritto comune. Il Consiglio di Stato, con la sua innovazione, ha configurato un processo svincolato da un rigido modello impugnatorio, superando la necessità di proporre il ricorso per le vertenze concernenti diritti soggettivi non pregiudicati da provvedimenti.

A causa della recente estensione della giurisdizione esclusiva, l’esigenza di assicurare una tutela efficace dei diritti anche nella giurisdizione esclusiva è divenuta ancora più stringente. A tale esigenza ha dato un prima risposta il codice del procedimento amministrativo, sviluppando motivi già presenti nella l. n. 205 del 2000. La tutela dei diritti è stata quindi arricchita:

• dall’ampiezza riconosciuta alle misure cautelari, che nel processo amministrativo si sarebbe altrimenti incentrata nella mera sospensione del provvedimento impugnato;
• dal nuovo quadro dei mezzi istruttori, che in precedenza non ricomprendevano a favore del giudice amministrativo le consulenze tecniche e le prove testimoniali;
• dalla previsione generale di sentenze di condanna, in precedenza completamente escluse.

In questo modo sembra trovare riscontro il criterio secondo cui la tutela dei diritti soggettivi assegnati alla giurisdizione esclusiva non deve essere inferiore a quella offerta dal giudice civile. Sebbene la distanza rispetto agli strumenti per la tutela dei diritti nel processo civile sia diminuita, comunque, essa non è ancora stata eliminata (es. mancanza della tutela inibitoria).