Competenza territoriale del giudice amministrativo

La competenza per territorio è definita congiuntamente agli artt. 2 e 3 della legge TAR., confluiti nell’attuale art. 13 cpa.

L’art. 2 l. TAR, contiene una definizione della competenza del TAR, al quale sono attribuiti, da un lato le, controversie di competenza alla Giunta Provinciale Amministrativa e, dall’altro, con clausola di carattere generale, i ricorsi avverso atti e provvedimenti emessi:

• dagli organi periferici dello stato e degli enti pubblici a carattere ultraregionale, aventi sede nella circoscrizione del tribunale amministrativo regionale;
• dagli enti pubblici non territoriali aventi sede nella circoscrizione del tribunale amministrativo regionale e che esclusivamente nei limiti della medesima esercitano la loro attività;
• dagli enti pubblici territoriali compresi nella circoscrizione del tribunale amministrativo regionale.

La individuazione delle competenza territoriale ex art. 2 è riferita alla localizzazione della autorità che emana l’atto o il provvedimento impugnato; localizzazione che, peraltro, viene ipotizzata coincidente con l’ambito di efficacia territoriale del provvedimento.

Per gli enti pubblici non territoriali la norma individua come elemento qualificante la sede nella circoscrizione del TAR, ma precisa che questo elemento qualificante deve corrispondere alla limitazione della competenza all’ambito della circoscrizione del TAR: anche in questo caso perciò il limite della competenza è l’efficacia del provvedimento.

Per ciò che concerne gli organi periferici dello Stato o degli enti pubblici, aventi sede nella circoscrizione del TAR, si immagina che l’organo periferico abbia necessariamente una competenza per atti limitati alla circoscrizione territoriale del TAR.

Ne risulta confermato che, ai sensi dell’art. 2, l’elemento decisivo per l’individuazione del Tribunale competente è la sede dell’autorità che ha emanato l’atto, ipotizzandosi coincidente con l’ambito di efficacia spaziale del provvedimento medesimo.

Art. 3 l. TAR: “Sono devoluti alla competenza dei tribunali amministrativi regionali i ricorsi per incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge contro atti e provvedimenti emessi dagli organi centrali dello stato e degli enti pubblici a carattere ultraregionale

Per gli atti emessi da organi centrali dello stato o di enti pubblici a carattere ultraregionale, la cui efficacia é limitata territorialmente alla circoscrizione del tribunale amministrativo regionale, e per quelli relativi a pubblici dipendenti in servizio, alla data di emissione dell’atto, presso uffici aventi sede nella circoscrizione del tribunale amministrativo regionale, la competenza é del tribunale amministrativo regionale medesimo.

Negli altri casi, la competenza, per gli atti statali, é del tribunale amministrativo regionale con sede a Roma; per gli atti degli enti pubblici a carattere ultraregionale é del tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede l’ente” → viene confermato il criterio dell’efficacia dell’atto.

Il criterio dell’efficacia territoriale dell’atto vale anche nell’ipotesi di controversia in materia di pubblico impiego, allorché è previsto espressamente dalla stessa norma che per gli atti relativi a pubblici dipendenti in servizio, alla data di emissione dell’atto, presso uffici aventi sede nella circoscrizione del TAR, la competenza è del TAR medesimo: in questo caso, infatti, l’efficacia territoriale dell’atto è individuata in relazione alla sede ove il dipendente è in servizio.

Nell’ipotesi in cui, invece, gli atti di organi centrali dello Stato o di enti pubblici ultra-regionali abbiano un’efficacia non limitata territorialmente alla circoscrizione del TAR, il criterio dell’efficacia dell’atto viene abbandonato, in favore del criterio della sede dell’organo che ha emanato il provvedimento:

• per gli atti statali: la competenza è del TAR con sede in Roma
• per gli atti di enti pubblici a carattere ultra-regionale: la competenza è del TAR nella cui circoscrizione ha sede l’ente.

Questa disciplina contenuta agli artt. 2 e 3 ci appare disorganica e frammentaria.

In realtà occorre chiarire che il legislatore, in questa sede, ha dovuto fare i conti con una pluralità di ipotesi, come tali difficilmente riconducibili ad una disciplina essenziale ed, in secondo luogo, con il fatto che i TAR si configurano come giudici di primo grado.

Il legislatore ha quindi dovuto dettare la disciplina avendo un occhio di riguardo per le norme previgenti che attribuivano giurisdizione, relativamente alle questioni di cui sono chiamati a conoscere gli stessi giudici di primo grado, al C.d.S. come giudice in unico grado.

L’art. 2, dopo aver riconosciuto la competenza del TAR in relazione ai ricorsi in passato attribuiti alle GPA, prevede:

1. al n. 1 la competenza a decidere i ricorsi avverso atti e provvedimenti emessi da organi periferici dello Stato e da enti pubblici a carattere ultraregionale. Questo secondo comma contempla, quindi, due tipologie di atti la conoscenza dei quali in caso di impugnazione è rimessa al TAR della circoscrizione in cui tali organi hanno la loro sede.
2. Il legislatore quindi prosegue al successivo n. 2 occupandosi degli atti emessi da enti pubblici non territoriali e stabilendo che essi vadano impugnati dinanzi al TAR nella cui circoscrizione tali organi hanno la loro sede, ogniqualvolta la loro attività sia limitata entro i confini di quella circoscrizione. In questo caso si fa riferimento non all’atto bensì all’attività.

Si richiamano enti pubblici non territoriali che istituzionalmente non possono incidere in ambiti territoriali che vanno al di là rispetto alla circoscrizione del TAR in cui hanno sede. Viene qui in esame una regola che apparentemente non presenta alcun coordinamento con la precedente e in realtà un coordinamento non sussiste neppure con quella successiva.

1. Al n. 3 si richiamano, infatti, gli atti e i provvedimenti emessi dagli enti pubblici territoriali compresi nella circoscrizione del TAR. Si tratta di enti che hanno come elemento costitutivo il territorio e questo territorio non esorbita rispetto alla circoscrizione del TAR.

L’art. 3, invece, fa riferimento agli atti emessi da organi centrali dello Stato e dagli enti pubblici a carattere ultraregionale, sottolineando che relativamente a tali atti la competenza a conoscere le relative questioni è “devoluta” al TAR.

Pertanto, tali questioni spettanti al giudice amministrativo unico fino a quel momento, cioè il C.d.S., vengono in primo grado devolute ai giudici amministrativi regionali, TAR, ma con la precisazione relativa ai criteri per individuare tale giudice amministrativo regionale territorialmente competente:

1. Comma 2: qualora questi atti, emessi da organi centrali dello Stato o da enti pubblici a carattere ultraregionale, esplichino i loro effetti limitatamente ad una circoscrizione del TAR, lo rendono territorialmente competente.
2. Comma 3: in tutti gli altri casi, invece, in cui gli atti di organi centrali dello Stato o di enti pubblici ultraregionali abbiano un’efficacia non limitata territorialmente alla circoscrizione del TAR, il criterio applicato è quello della sede dell’organo che ha emanato il provvedimento.

Possiamo quindi parlare di due criteri fondamentali:

1. Il criterio dell’efficacia territoriale degli atti;
2. Il criterio della sede dell’ente che ha emesso l’atto impugnato.

Fondamentalmente a questi due criteri, e all’occorrenza ad una loro congiunzione, possiamo ricondurre questa frammentaria disciplina contenuta agli artt. 2 e 3 della legge TAR.

Vediamo in primo luogo in che rapporto si trovano i due criteri. Esiste una sostanziale priorità d’uso di uno di essi: infatti, per la decretazione della competenza territoriale del TAR occorre avere riguardo, in primo luogo, all’efficacia degli atti che si intendono impugnare.

In effetti ragioni logico-giuridiche non possono non indurci a concludere che ogniqualvolta l’atto amministrativo che si intende impugnare esplichi i suoi effetti limitatamente ad una circoscrizione territoriale coincidente a quella di un unico TAR, sarà sempre quest’ultimo ad essere territorialmente competente.

Questa considerazione ci consente di superare alcune classificazioni operate dal legislatore del 1971. Infatti, in relazione all’art. 2 (numeri 2 e 3), non è in sé e per sé determinante distinguere tra un ente pubblico territoriale e un ente non territoriale, posto che ciò che rileva in entrambi i casi è la circoscrizione nell’ambito della quale l’atto emesso da quell’ente esplica i suoi effetti. Sia esso ente territoriale o ente non territoriale se è in grado di porre in essere atti esplicanti la loro efficacia non oltre la circoscrizione di un unico TAR sarà sempre quest’ultimo a conoscere delle controversie per l’impugnazione dei relativi atti amministrativi.

Non dimentichiamo poi che per un ente territoriale questa è la soluzione naturale posto che essi non possono adottare provvedimenti riferiti ad una sfera spaziale diversa da quella corrispondente alla loro dimensione territoriale, per cui la competenza per gli atti da essi emessi non potrà che essere del TAR nella cui circoscrizione essi sono compresi.

Esempi:

• Atto amministrativo posto in essere dal Comune di Sassari. È chiaro che l’efficacia di questo atto amministrativo non potrà travalicare l’ambito territoriale, che è elemento costitutivo di questo ente, e quindi la circoscrizione comunale di Sassari. Competente sarà il TAR Sardegna.
• Atto amministrativo posto in essere dal Consiglio provinciale di Cagliari. Il discorso è analogo: essendo la competenza territoriale di questo ente anch’essa limitata ad un ambito ben preciso e definito, ancora una volta competente territorialmente sarà il TAR Sardegna.
• Pensiamo ad un ente non territoriale la cui attività istituzionale è limitata entro i confini della circoscrizione del TAR Sardegna, ove tali enti hanno sede. Competente sarà il TAR Sardegna.

In tutti questi casi il criterio della sede e quello dell’efficacia coincidono perfettamente.

Esiste, quindi, una sostanziale priorità del criterio degli effetti dell’atto per cui per comprendere a quale TAR ci dobbiamo rivolgere per impugnare un atto la prima valutazione da farsi è verificare qual è la portata degli effetti dell’atto impugnato. Se la portata degli effetti è limitata ad un territorio corrispondente alla circoscrizione di un unico TAR sarà comunque quest’ultimo a conoscere di quell’atto e della relativa controversia.

I problemi sorgono nel momento in cui l’atto amministrativo impugnato esplichi i propri effetti in un ambito territoriale che va al di là della circoscrizione di un unico TAR.

In realtà occorre chiarire che da un punto di vista logico- giuridico nessun ostacolo si poneva a che il legislatore confermasse anche in questo caso il criterio dell’efficacia e quindi dicesse: sono territorialmente competenti tutti i TAR nella cui circoscrizione quell’atto produce i suoi effetti. Il legislatore non ha adottato questa soluzioni per ragioni di opportunità.

Ragioni facilmente intuibili: se il legislatore avesse confermato il criterio degli effetti la conseguenza che si sarebbe determinata sarebbe stata quella per cui una pluralità di TAR sarebbe venuta a conoscere della stessa questione e in relazione alla stessa ciascuno di questi TAR avrebbe potuto pervenire ad una decisione autonoma, con la conseguenza che tali autonome decisioni avrebbero potuto anche essere divergenti tra loro.

Supponiamo che l’atto amministrativo produca effetti in tutte le regioni meridionali: il TAR Sardegna lo riconosce illegittimo, il TAR Campania all’opposto lo riconosce legittimo. Tutto ciò avrebbe, quindi, determinato delle conseguenze imbarazzanti: disparità di trattamento e ostacolo alla formazione di un consolidato orientamento giurisprudenziale in ordine alla medesima questione. Ecco, quindi, che il legislatore a fronte di questi probabili inconvenienti ha scartato il criterio degli effetti dell’atto al fine di individuare il TAR territorialmente competente.

In questi casi il criterio sarà quello della sede dell’ente dal quale l’atto promana. Quindi, se l’atto produce i propri effetti in tutto il meridione e proviene da un ente che ha sede in Napoli, l’atto sarà impugnato presso il TAR della Campania.

Tutto questo non ci deve trarre in inganno e portarci a concludere che ogniqualvolta l’ente sia a carattere ultraregionale ovvero si tratti di organi centrali dello Stato il criterio da applicare sia quello della sede. La preferenza è sempre per il criterio dell’efficacia: questo è il criterio prioritario. Dobbiamo sempre aver riguardo all’ambito spaziale di efficacia dell’atto impugnato.

Un atto amministrativo, infatti, potrebbe anche provenire da un ente pubblico a carattere ultraregionale o dallo Stato e tuttavia esplicare i suoi effetti in un’unica regione e quindi limitatamente ad un’unica circoscrizione di TAR. Non vi è ragione di avvalersi del criterio della sede, per cui troverà applicazione la regola principale, quella dell’efficacia dell’atto.

Recita, infatti, l’art. 3 co. 2 “Per gli atti emessi da organi centrali dello stato o di enti pubblici a carattere ultraregionale, la cui efficacia é limitata territorialmente alla circoscrizione del tribunale amministrativo regionale, e per quelli relativi a pubblici dipendenti in servizio, alla data di emissione dell’atto, presso uffici aventi sede nella circoscrizione del tribunale amministrativo regionale, la competenza é del tribunale amministrativo regionale medesimo”.

Il criterio dell’efficacia territoriale dell’atto vale anche nelle ipotesi di controversie in materia di P.I.: in questo caso, infatti, l’efficacia dell’atto è individuata in relazione alla sede ove il dipendente è in servizio. La regola, giustificata dall’idea di privilegiare il pubblico dipendente, consentendogli una difesa più facile, corrisponde in realtà al principio dell’efficacia territoriale dell’atto, immaginandosi che in questo caso destinatario del provvedimento sia il dipendente e per ciò un soggetto che opera all’interno della circoscrizione del TAR.

Nell’ipotesi, invece, in cui gli atti di organi centrali dello Stato o di enti pubblici ultra regionali abbiano un’efficacia che non è territorialmente limitata alla circoscrizione di un unico TAR, recita l’ultimo comma dell’art. 3 “negli altri casi”, il criterio dell’efficacia è abbandonato in favore del criterio della sede dell’organo che ha emanato l’atto. Pertanto:

• per gli atti statali à la competenza è del TAR con sede in Roma
• per gli atti di enti pubblici a carattere ultraregionaleà la competenza è del TAR nella cui circoscrizione ha sede l’ente.

Ricordiamo, infine, che la competenza del TAR Lazio non rappresenta una condizione di privilegio rispetto agli altri TAR: essa discende dal fatto che gli organi centrali dello Stato hanno sede in Roma. Quindi, ogniqualvolta esplicano effetti ultraregionali, il criterio da applicare sarà quello della sede: per forza di cose competente sarà il TAR del Lazio.

Es. Il Ministro dell’Interno adotta un provvedimento con il quale vieta a tutti i tifosi di andare in trasferta per seguire la partita della loro squadra del cuore. Questo provvedimento produce effetti su tutto il territorio nazionale, per cui sarà competente il TAR del Lazio, per la semplice ragione che il ministero (organo centrale dello Stato) ha sede a Roma à carattere ultraregionale dell’atto.

Le regole sulla ripartizione territoriale della competenza, benché formalmente dettate per l’azione di impugnazione, valgono anche per gli altri tipi di giurisdizione del G.A.

Le regole sopra ricordate sono state confermate dal Codice, all’art. 13, con la specificazione che, tuttavia, la competenza per territorio ora è inderogabile:

1. Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il TAR è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede.

2. Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio.

3. Negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il TAR del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto.

4. Detta competenza e quella di cui all’art. 14 è inderogabile anche in ordine alle misure cautelari.