La disciplina della P.A., che trova nella Costituzione i suoi princìpi fondamentali, è contenuta nelle leggi (sia statali che regionali) e nei regolamenti; ed è oggi profondamente influenzata anche dal diritto comunitario e dalle convenzioni internazionali.
Ora, in riferimento alla legge, è necessario sottolineare che il principio di legalità, come detto in precedenza, richiede che la legge non solo dia un fondamento al potere amministrativo, ma che ne definisca anche i tratti essenziali (art. 97 Cost.); più precisamente, la nostra Costituzione (che, è bene ricordare, non enuncia espressamente il principio di legalità), utilizza la categoria della riserva di legge [questa può essere assoluta o relativa: quella assoluta ricorre quando una norma costituzionale attribuisce soltanto alla legge, e non ad una fonte subordinata, il potere di disciplinare una determinata materia (si pensi, ad es., alle libertà fondamentali o alla materia penale); quella relativa, invece, ricorre quando la legge si limita a fissare la disciplina di principio di una determinata materia, nell’ ambito della quale è ammesso l’ intervento di regolamenti].
Secondo l’ opinione unanime, la P.A. è sottoposta ad una riserva di legge relativa; tuttavia, l’ art. 97 Cost. non si limita semplicemente a distribuire la competenza normativa tra legge e regolamento, ma delinea anche il minimo che deve essere regolato dalla legge: non a caso, l’ art. 97 cpv. stabilisce che alla legge (e soltanto alla legge) spetta stabilire, nell’ ordinamento degli uffici, le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari (e poiché le attribuzioni e le competenze hanno per oggetto poteri amministrativi e questi poteri si esercitano a mezzo di atti amministrativi, ne consegue che deve essere riservato alla legge il conferimento di potestà amministrative).
In ogni caso, è bene precisare che la Costituzione con la locuzione riserva di legge ha inteso far riferimento non solo alle leggi in senso formale, ma anche ai decreti legislativi e ai decreti legge; va chiarito, inoltre, che la riserva può anche essere soddisfatta da una legge regionale (qualora la materia ricada nella competenza legislativa concorrente o esclusiva della regione, ex art. 117 Cost.).
Se, però, da un lato, l’ art. 97 Cost. stabilisce il contenuto minimo che la legge deve avere in relazione all’ organizzazione amministrativa (attribuzioni, competenze e responsabilità), dall’ altro lato stabilisce anche due limiti a carattere finalistico (e questo perché la legge deve assicurare l’ imparzialità ed il buon andamento dell’ amministrazione).
Non solo: la Costituzione determina anche un contenuto massimo, al di là del quale la legge non può spingersi; e ciò perché, in virtù del principio della separazione dei poteri, è escluso che il legislatore possa fare l’ amministratore (è escluso, cioè, che la legge abbia il contenuto concreto dell’ attività amministrativa). A sostegno di quanto detto, si è rilevato, ad es., che se contro gli atti della P.A. è sempre ammessa la tutela giurisdizionale (art. 113 Cost.), la legge non potrebbe avere il contenuto di un atto amministrativo, perché, se lo avesse, verrebbe negata al destinatario la tutela giurisdizionale (il singolo, infatti, può impugnare un atto amministrativo, non una legge).
Secondo questa persuasiva impostazione, la Costituzione disporrebbe, quindi, anche una riserva di provvedimento amministrativo, così vietando le cd. leggi-provvedimento: quelle leggi, cioè, che, anziché limitarsi a prevedere i casi da regolare, provvedono concretamente su casi e rapporti specifici, attraendo nella propria sfera di disciplina materie e oggetti normalmente affidati all’ autorità amministrativa (è necessario sottolineare, però, che questa tesi non ha trovato l’ avallo della Corte Costituzionale, la quale ha, invero, fatte salve, in numerose occasioni, le leggi-provvedimento).