La responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione
L’ art. 2740 c.c. stabilisce che il debitore risponde dell’ adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri, fatte salve alcune limitazioni previste dalla legge.
In particolare, tra i beni sottratti alla soddisfazione dei creditori, qualora debitrice sia una pubblica amministrazione, vi sono i beni demaniali (che sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti in favore di terzi) ed i beni patrimoniali indisponibili (che sono destinati ad un pubblico servizio e non possono essere sottratti alla loro destinazione).
Ne consegue, pertanto, che alla soddisfazione dei creditori è assoggettato soltanto il patrimonio disponibile dello Stato e degli enti pubblici, nonché il denaro della pubblica amministrazione (in ragione della sua natura fungibile).
La responsabilità amministrativa della pubblica amministrazione
La responsabilità degli amministratori e dei dipendenti
Un’ ultima considerazione occorre dedicarla all’ importante tema della responsabilità amministrativa, vale a dire della responsabilità degli amministratori, dei funzionari e dei dipendenti per aver posto in essere determinate condotte che hanno provocato ai terzi un danno ingiusto (che l’ amministrazione è tenuta a risarcire), nonché per aver arrecato all’ amministrazione un danno ingiusto nell’ esercizio dei loro compiti.
I tratti essenziali del regime giuridico che concerne questo tipo di responsabilità, contenuti nella L. 20/94 (modificata nel 1996), sono i seguenti:
• nella responsabilità amministrativa possono incorrere non solo gli amministratori e i pubblici dipendenti, ma anche tutti coloro che, a qualunque titolo (ad es., contratto d’ opera), svolgono compiti per conto di un’ amministrazione pubblica (si pensi, ad es., al direttore dei lavori nel contratto d’ appalto di opera pubblica);
• la responsabilità amministrativa è stata sempre considerata una responsabilità contrattuale, trovando essa fondamento in un contratto;
• mentre, però, nella responsabilità contrattuale il debitore è tenuto al risarcimento del danno se non prova che l’ inadempimento è stato determinato da impossibilità della prestazione a lui non imputabile (art. 1218 c.c.), nella responsabilità amministrativa, invece, è l’ ente (in particolare, la procura regionale della Corte dei Conti) che deve fornire la prova della responsabilità, non l’ amministratore o il dipendente;
• la responsabilità amministrativa è limitata ai fatti e alle omissioni commesse con dolo o colpa grave (anche questa, come la precedente, rappresenta una deroga al regime della responsabilità contrattuale: a questa, infatti, soggiace il debitore se non ha eseguito esattamente la prestazione dovuta; e, quindi, anche in caso di colpa lieve);
• un altro temperamento del rigore della responsabilità amministrativa è costituito dal fatto che le scelte discrezionali non possono essere sindacate nel merito; e ciò allo scopo di evitare che l’ amministratore (o il dirigente) possa essere chiamato a rispondere per una scelta che attiene al merito (ad es., per avere il consiglio comunale optato per una forma di gestione di un servizio pubblico locale, anziché per un’ altra);
• quando gli atti rientrano nella competenza degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità è limitata ai dipendenti (essa, quindi, non si estende agli amministratori, perché si presume che questi abbiano agito in buona fede, facendo affidamento sulla competenza degli uffici tecnici);
• nel regime della responsabilità amministrativa è centrale l’ elemento del danno (danno ingiusto): non è sufficiente, cioè, la violazione del dovere d’ ufficio (o l’ adozione di un atto illegittimo), ma occorre che da tale violazione (o da tale atto) sia derivato un danno ingiusto;
• per quanto riguarda la quantificazione del danno, il giudice deve tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’ amministrazione o dalla comunità amministrata, in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti soggetti al giudizio di responsabilità [si pensi, ad es., al caso in cui degli amministratori comunali assumano dipendenti a titolo precario in assenza dei relativi posti di organico: in questo caso, le casse del comune subiscono un danno (pari alle retribuzioni che sono state corrisposte e non potevano esserlo); ma l’ amministrazione ne ha ricevuto un vantaggio (commisurato alla utilitas fornita dalle prestazioni di lavoro); e un vantaggio ne ha ricevuto anche la comunità, dal momento che è stata lenita la disoccupazione];
• la Corte dei Conti, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o anche solo parte del danno accertato o del valore perduto (cd. potere riduttivo dell’ addebito); simile (per quanto riguarda gli effetti) al potere riduttivo è l’ esercizio della facoltà, riconosciuta al dipendente o amministratore condannato in primo grado, di chiedere alla sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10% e non superiore al 20% del danno quantificato nella sentenza (cd. patteggiamento nel processo contabile);
• la responsabilità amministrativa è una responsabilità individuale: ciò significa, quindi, che qualora il fatto dannoso sia stato causato da più persone, la Corte dei Conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso (a meno che i concorrenti non abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo, perché, in questo caso, la responsabilità sarà solidale, nel senso che ciascun condebitore può essere costretto all’ adempimento per la totalità e l’ adempimento di uno libera gli altri);
• un’ altra deroga al regime civilistico è, poi, prevista per la successione mortis causa dell’ obbligazione risarcitoria: infatti, secondo i princìpi civilistici, l’ erede subentra sempre nelle obbligazioni del defunto; viceversa, il debito derivante da responsabilità amministrativa viene trasmesso soltanto se il defunto (dipendente o amministratore) si è illecitamente arricchito (e, di conseguenza, anche l’ erede si è arricchito in modo illecito per aver ricevuto, illecitamente, un bene dal de cuius);
• sul presupposto che la responsabilità amministrativa avesse natura contrattuale, la Corte dei Conti aveva sempre ritenuto che il termine di prescrizione per l’ azione fosse quello ordinario di 10 anni (art. 2946 c.c.) e non quello quinquennale previsto per il diritto al risarcimento del danno da illecito extracontrattuale (art. 2947 c.c.); la novella del ’96 ha ridotto, invece, a 5 anni il termine di prescrizione: questa decorre dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta;
• il soggetto danneggiato è l’ amministrazione o l’ ente dei quali la persona responsabile sia dipendente o amministratore; la novella del ’96 ha, però, esteso la giurisdizione della Corte dei Conti (e, quindi, la responsabilità dell’ agente) anche all’ ipotesi che il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o ad enti diversi da quelli di appartenenza (ciò significa, pertanto, che nella prospettiva del danno, viene presa in considerazione l’ intera area pubblica);
• è necessario sottolineare, infine, che il titolare dell’ azione di danni non è l’ amministrazione danneggiata, ma (come detto) la procura regionale della Corte dei Conti (ciò si spiega in virtù del fatto che sussiste una seria presunzione che l’ amministrazione danneggiata, invece di far valere le sue ragioni contro l’ amministratore o il dipendente, sia portata a coprirne la responsabilità, ossia a colludere con lui).
La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche
L’ art. 27 Cost. stabilisce che la responsabilità penale è personale: ciò significa che del reato rispondono solo i suoi autori che, a seguito di un giusto processo (art. 111 Cost.), vengono condannati ad una pena (detentiva o pecuniaria); tale responsabilità non si estende, invece, né ai loro eredi e aventi causa, né alle persone giuridiche (enti pubblici, s.p.a., associazioni, etc.), delle quali facciano parte i rei. La persona giuridica, infatti, si risolve in una fictio iuris: è un centro di imputazione di rapporti giuridici attivi e passivi, ma perché possa concretamente agire deve avvalersi di persone munite del potere di compiere atti, giuridici e materiali, i cui effetti civili vengono imputati direttamente nella sfera giuridica e materiale dell’ ente rappresentato [ad es., l’ ordinanza sottoscritta dal sindaco è un atto che si imputa alla sfera dell’ ente (il comune); e chi vuole contestarla deve agire contro l’ ente (facendo ricorso al TAR contro il comune)]; gli effetti penali, invece, in virtù dell’ antico brocardo societas delinquere non potest, si imputano alla persona fisica (al sindaco, nel nostro esempio, dal momento che il comune non può essere corrotto, ma il suo amministratore sì).
Nonostante la validità del brocardo citato, il legislatore ha ritenuto comunque opportuno introdurre una nuova forma di responsabilità: la cd. responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (d.lgs. 231/01): si tratta, in particolare, di una responsabilità che il pubblico ministero (p.m.) fa valere nei confronti dell’ ente come conseguenza dei reati commessi dai suoi dipendenti e amministratori, dinanzi al giudice penale competente a conoscere il reato; qualora il giudice accerti che il dipendente o l’ amministratore ha commesso un reato nell’ interesse o a vantaggio dell’ ente del quale fa parte, su richiesta del p.m., applica all’ ente una sanzione amministrativa, che può essere di natura pecuniaria o interdittiva (ad es., la sospensione delle autorizzazioni, licenze o concessioni funzionali alla commissione dell’ illecito) o può consistere nella confisca o nella pubblicazione della sentenza.
È bene precisare, in ogni caso, che le norme sulla responsabilità amministrativa dell’ ente si applicano soltanto nei confronti degli enti pubblici non economici e delle s.p.a. in mano pubblica (non si applicano, invece, allo Stato, agli enti pubblici territoriali, agli altri enti pubblici non economici e agli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale).