Il rapporto tra gli organi dello Stato

Anche nel rapporto tra gli organi, come nel rapporto tra le fonti normative, due sono i principi fondamentali che è necessario richiamare:

• il principio di competenza, che attribuisce a ciascun organo determinate funzioni, vietando che esso straripi dalle funzioni medesime.

Si hanno comunque diversi tipi di competenze:

• competenza per materia.
• competenza per grado: alcuni organi di un determinato grado sono legittimati ad emanare atti, riesaminati a loro volta da organi di grado superiore.
• competenza per territorio: gli organi sono autorizzati ad esplicare le proprie funzioni all’interno di un territorio determinato.

È illegittimo l’atto affetto da vizio di incompetenza, che può essere:

• assoluta, quando l’atto emesso sarebbe di competenza di un’altra branca della pubblica amministrazione o di un altro potere dello Stato.
• relativa, quando l’atto emesso sarebbe di competenza di un altro organo della stessa branca della pubblica amministrazione.
• il principio di gerarchia, che sottolinea come la struttura degli organi sia piramidale, con al vertice un organo supremo che, nei confronti degli organi gerarchicamente dipendenti, ha il potere:
  • di dare ordini mediante istruzioni o circolari.
  • di emanare direttive per l’orientamento della loro attività.
  • di vigilare sugli atti che essi compiono sostituendosi, in alcuni casi, all’organo inferiore o annullando/ modificando, in altri casi, gli atti riconosciuti illegittimi o inopportuni.
  • di delegare a un organo inferiore un atto che rientrerebbe nella propria competenza.
  • di risolvere i conflitti di competenza, sia negativi (nessuno degli organi si ritiene competente) sia positivi (più di un organo si ritiene competente), che vengono a insorgere fra organi inferiori.

Tralasciando il caso particolare degli organi costituzionali, i rapporti tra gli organi possono essere di:

• sostituzione, che si ha fra gli organi primari e quelli secondari e che comprende gli istituti della:
  • supplenza.
  • delegazione.
• subordinazione, ovvero un rapporto di gerarchia che si esercita attraverso ordini, circolari, istruzioni nell’esercizio di un potere discrezionale suddiviso tra organi inferiori e organi superiori. Questi ultimi, nell’utilizzo di tale potere, possono imporre l’interpretazione normativa prescelta, ottenendo così un’uniformità di interpretazione delle norme giuridiche che ne permette anche un’uguale applicazione.

Si pone la questione se sia possibile un rapporto di gerarchia sopra un organo collegiale, problema a cui viene data risposta affermativa visti i rimedi di controllo successivo previsti nel caso l’organo collegiale, inferiore, non aderisca ad un ordine superiore.

A tale rapporto di subordinazione può accompagnarsi il potere disciplinare dell’organo superiore sulla persona fisica responsabile dell’organo inferiore, ma solo nel caso di inadempimento di doveri relativi a un rapporto di pubblico impiego.

In questo secondo caso, ovvero nel rapporto gerarchico, si inquadra anche la funzione di sorveglianza, che ha lo scopo di accertare che gli organi inferiori intendano adempiere o che abbiano adempiuto gli ordini che erano stati diramati. Tale rapporto si esercita mediante controlli:

• preventivi, che possono essere anche:
  • sostitutivo, quando l’organo superiore può esercitare le funzioni dell’inferiore, in caso di inerzia di questo.
  • avocativo, quando l’organo superiore ha il diritto di avocare a sé una determinata decisione, perché la ritiene particolarmente importante o perché la vuole sottrarre alle influenze locali.
  • successivi, che possono:
    • annullare gli atti dell’autorità inferiore viziati da illegittimità.
    • riformare gli atti dell’autorità inferiore viziati da inopportunità.

Un problema importante riguarda la giuridicità o meno dei rapporti tra organi, definiti interorganici. Alcuni sostengono la non giuridicità di questi rapporti, dato che sono relativi ad un procedimento puramente interno, tesi che però non è convincente in quanto tali rapporti, essendo di norma disciplinati da leggi e da regolamenti, risultano essere giuridici.

Un altro problema importante che si pone è quello relativo alla responsabilità dell’emanazione dell’atto che, secondo le regole dell’art. 2049 del cod. civ., coinvolge l’organo superiore per la responsabilità indiretta.

Il rapporto tra l’organo e la persona fisica

Il rapporto fra l’organo e la persona fisica viene disciplinato dal terzo comma dell’art. 97, secondo il quale agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge . In alcuni casi dunque non occorre il concorso per ricoprire certi uffici, in quanto tale rapporto si costituisce:

• ope legis.
• mediante elezioni.
• mediante chiamata.
• mediante cooptazione.

L’esercizio privato di pubbliche funzioni

L’esercizio privato di pubbliche funzioni può aversi:

• per legge, quando viene imposto l’obbligo di intervenire a una qualunque persona, in particolari situazioni di emergenza.
• per titolo speciale di investitura, quando viene concesso l’esercizio privato ai notai o a concessionari di pubblici servizi.

Tale esercizio di affari pubblici, sia di Stato sia di altri enti, da parte dei privati per assunzione spontanea, ovvero estranea ai casi previsti (negotiorum gestio), non viene normalmente ammesso.