In passato l’ordinamento sembrava risolvere la rilevanza dell’interesse legittimo nell’attribuzione al titolare dell’interesse di un potere di reazione, nel caso si fosse verificata una lesione. Tale potere consisteva nella possibilità di impugnare il provvedimento lesivo e di porre in contestazione l’esercizio del potere amministrativo, chiedendo l’eliminazione degli effetti del provvedimento lesivo. Questa tutela impugnatoria istituiva un parallelismo tra il carattere costitutivo del potere e il carattere costitutivo della tutela offerta all’interesse legittimo. La modalità della tutela, peraltro, veniva assunta come un carattere fondamentale del diritto soggettivo e quindi come elemento distintivo rispetto all’interesse legittimo: mentre la tutela del diritto soggettivo soddisfarebbe direttamente la pretesa al bene, la tutela dell’interesse legittimo attuerebbe solo un soddisfacimento indiretto, che si realizza attraverso l’eliminazione degli atti amministrativi lesivi. Tale concezione, tuttavia, assegnava valore qualificante ad un profilo processuale non immutabile, non essendo scontato che la tutela dell’interesse legittimo debba limitarsi ad un risultato eliminatorio (es. di fronte al mancato esercizio di un potere, il giudizio non tende all’eliminazione di un provvedimento ma alla garanzia dell’adempimento del dovere di provvedere).
Tale concezione sembra ormai superata, dato che la modalità di tutela non costituisce un elemento caratterizzante della figura dell’interesse legittimo. Al contrario sono i caratteri dell’interesse legittimo che condizionano le modalità della tutela. Nonostante che in passato la tutela dell’interesse legittimo sia stata modellata secondo schemi tipici (impugnazione), quindi, attualmente risulta evidente che la tipicità della tutela è subordinata alla garanzia dell’interesse.
Se si riconoscesse spazio all’interesse legittimo solo in termini di reazione ad una lesione, peraltro, si rischierebbe di arrivare alla paradossale conclusione che l’interesse legittimo sorge solo quando viene leso. Al contrario l’interesse legittimo rileva autonomamente (a livello sostanziale), indipendentemente dalla sua lesione, cosa questa che viene confermata dalla l. n. 241 del 1990, che assegna rilevanza all’interesse legittimo prescindendo del tutto dall’impugnazione del provvedimento e dalla configurabilità di una lesione all’interesse privato. La partecipazione al procedimento per chi sia titolare di un interesse legittimo non costituisce una forma di tutela anticipata, dal momento che si attua su un piano di diritto sostanziale, attraverso la presentazione di osservazioni che consentono all’amministrazione di realizzare una completa conoscenza dei fatti e una migliore valutazione degli interessi ai fini dell’adozione dei provvedimenti. L’interesse legittimo, in sostanza, si presenta come una figura attiva, caratterizzata da una serie di prerogative dirette ad influire sull’azione della pubblica amministrazione.