Il diritto amministrativo può essere inteso come un insieme di regole che disciplinano l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni. E’ una disciplina tipicamente pubblicistica che tuttavia spesso incontra momenti privatistici e consensuali: valgono infatti alcune regole del diritto privato, con alcune deroghe.

Secondo una prima teoria, il diritto amministrativo nasce nell’antica Roma, dove vi erano cariche pubbliche come il praefectus pretorio, disposto alle vicende organizzative della città, o il praefectus annonae, addetto alle questioni economiche, che fanno pensare ad organi amministrativi. Ad ogni modo si tratta di frammenti che non delineano un vero e proprio ordinamento amministrativo.

Altri studiosi fanno risalire le origini del diritto amministrativo al periodo medievale, specialmente in Francia, sostenendo che già allora esistevano regole amministrative, sia per quanto riguarda i servizi pubblici, cioè quelle attività che non si sostanziano in funzioni autoritative ma di prestazione di servizi, sia per i poteri autoritativi dei feudatari che avevano la potestà di imporre ai sudditi prestazioni manuali come la costruzioni di ponti e mulini, nonché facoltà di spossessamento forzato (i cosiddetti “droit de prises”).

A sostegno di quest’ultima tesi si citano alcuni episodi:

  • la concessione di derivazione delle acque ottenuta nel 1265 dai monaci di S.Laizaire al fine di porre dei tubi sotto il suolo di una strada del demanio per portare l’acqua al monastero
  • un’ordinanza del 1439 in cui si impone al mugnaio di assicurare alla collettività un servizio di qualità, con continuità e senza discriminazioni, affermando inoltre che egli è collocato in permanenza sotto il controllo della collettività
  • un’ordinanza del Consiglio di Luigi XI del 1464 in cui viene istituito il primo servizio postale a cavallo.

La tesi più accreditata è quella secondo cui un vero e proprio diritto amministrativo emerge solo nel XVIII secolo, prima della Rivoluzione.

Tocqueville, nella sua opera sull’Ancien Regime, sottolinea il potere degli intendenti e degli altri funzionari, sintomo dell’ascesa della borghesia. In effetti, l’intendente, borghese di mediocre estrazione sociale, conta comunque più del notabile, cioè l’aristocratici, potendo espropriare le terre a questi ultimi ed imporvi sanzioni.

E’ in questo momento che nasce realmente il diritto amministrativo, con un definito corpo di norme e di poteri.

Successivamente la Rivoluzione francese rende evidente il principio della tripartizione dei poteri, collocando il diritto amministrativo nell’ambito del potere esecutivo. L’amministrazione è infatti quel corpo di funzionari che adottano misure, atti e provvedimenti in attuazione della legge.

Agli inizi dell’Ottocento vengono poi istituite le prime cattedre di diritto amministrativo, confermando quindi la definitiva affermazione di questa branca del diritto.

Ad ogni modo per lungo tempo è prevalsa l’interpretazione secondo cui fu la costituzionalizzazione della divisione dei poteri, dopo la Rivoluzione, a consentire la nascita di un apparato amministrativo vero e proprio, con particolare riferimento all’attività del Conseil d’Etat.

In Francia, dunque, vi è un sistema fondato su un diritto amministrativo autonomo, sviluppatosi specialmente grazie ad una giurisdizione separata per le controversie amministrative.

Anche in Germania, pur essendoci alla base una profonda radice ideologica legata ad Hegel, si fa riferimento a fonti ed autori francesi, pur sviluppandosi poi una scuola autonoma, il cui principale esponente era Otto Mayer.

Al modello francese si è guardato molto anche in Italia, specialmente per quanto riguarda la giurisprudenza del Conseil d’Etat.

Ad ogni modo, con il decollo industriale dell’età giolittiana si allargano i territori della contrattualità amministrativa, estendendosi l’ambito di applicabilità delle regole del codice civile sulle obbligazioni, con conseguente aumento della rilevanza del giudice ordinario.

Nel Regno Unito vi è stato un processo più lento. Si sosteneva che l’unico diritto esistente fosse il common law, cioè un diritto comune a pubblico e privato. Solo con la legislazione parlamentare di fine ottocento, che inizia a delegare al governo l’emanazione di norme, si iniziano ad introdurre regole e strumenti che danno vita ad un vero e proprio diritto amministrativo.

Negli Stati Uniti convivono un’anima inglese ed un’anima francese. Inizialmente le corti americane attingono molto alla giurisprudenza del Conseil d’Etat, ma nella seconda metà dell’Ottocento prende corpo sempre più la common law.

Ad ogni modo le somiglianze con il modello francese permangono specialmente per quanto riguarda l’esteso potere delle “indipendent agencies” che si concentrano su attività di “rule- making”, cioè di regolamentazione, lasciando l’attività giudiziaria sullo sfondo.

E’ alla fine dell’Ottocento, con l’introduzione delle prime regole sulla carriera amministrativa, che nasce la professionalizzazione dei funzionari pubblici e che quindi si delinea sempre una vera e propria “administrative law”.

Sintetizzando all’estremo i rapporti tra questi diversi sistemi amministrativi possiamo dire che:

  • In Francia il diritto amministrativo è legato all’ascesa della borghesia
  • Nel Regno Unito è legato al fenomeno dello sviluppo del welfare, cioè di un sistema sociale che vuole garantire a tutti i cittadini la fruizione dei servizi ritenuti indispensabili
  • Negli Stati Uniti è legato alla garanzia del pubblico nei confronti del potere privato