L’efficacia e l’esecuzione

All’emanazione di un provvedimento l’ordinamento si ricollegano sempre determinati effetti. Si consideri, per esempio, l’obbligo, per l’autorità emanante, di comunicare il provvedimento all’interessato o l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni interessate, di dare esecuzione al provvedimento stesso.

 

Regime giuridico ed efficacia del provvedimento

Con l’espressione autotutela amministrativa, normalmente ricondotta all’efficacia del provvedimento, si indicano fenomeni diversi accomunati dalla possibilità, per l’amministrazione, di fare a meno del giudice: vi rientrano l’autotutela decisoria, cioè il potere di rimuovere o modificare precedenti provvedimenti, senza un processo di cognizione, e l’autotutela esecutiva, cioè il potere di portare a esecuzione coattivamente i propri provvedimenti, senza un processo di esecuzione. La prima ricorre nei procedimenti di secondo grado, la seconda nell’esecuzione forzata amministrativa.

 

Validità ed efficacia

Il provvedimento invalido è di regola annullabile ma efficace, seppur provvisoriamente: i suoi effetti giuridici si producono, ma sono destinati a venire meno quando il provvedimento venga annullato. Ciò è implicito nelle norme sulla giustizia amministrativa, che prevedono che il provvedimento viziato debba essere impugnato dall’interessato e, appunto, annullato dal giudice amministrativo.

Può aversi, dunque, una temporanea disgiunzione tra validità ed efficacia, nel senso che il provvedimento può essere invalido ma efficace: fino a quando esso non viene annullato, sulla corrispondenza tra (in)validità e (in)efficacia prevalgono le esigenze di conservazione degli atti giuridici e di tutela dell’interesse pubblico, in vista del quale il provvedimento è emanato.

La disgiunzione, naturalmente, può venire meno con l’annullamento del provvedimento, ma può anche diventare definitiva con il decorso dei termini per ricorrere al giudice amministrativo, piuttosto brevi: si ha, in questo caso, l’inoppugnabilità del provvedimento, determinata dall’esigenza di certezza dei rapporti giuridici, che induce a rimuovere la situazione di incertezza in ordine ai suoi effetti.

Infine, la disgiunzione può operare anche in senso inverso, se il provvedimento è valido ma inefficace: per esempio, perché è soggetto a una condizione sospensiva, come un controllo preventivo di legittimità

Un provvedimento divenuto inoppugnabile, se è invalido, non acquista validità e può sempre essere annullato d’ufficio dall’amministrazione e disapplicato dal giudice ordinario.

Si definisce acquiescenza la spontanea accettazione degli effetti del provvedimento da parte dell’interessato, espressa o risultante in modo inequivocabile da atti o comportamenti che dimostrino la volontà di non contestare il provvedimento. Essa ha lo stesso effetto di stabilizzazione del provvedimento che produce l’inoppugnabilità. Proprio per questo, la giurisprudenza precisa che l’acquiescenza non può essere desunta dalla semplice ottemperanza al provvedimento, soprattutto se determinata dal timore di sanzioni o di altre conseguenze negative.

 

L’efficacia soggettiva

Il provvedimento può avere un solo destinatario (individuale) o una pluralità di destinatari. In tale caso, si distingue tra atti Generali, Collettivi e Plurimi: la distinzione è rilevante ai fini del regime processuale.

Gli Atti Plurimi sono quegli atti scindibili in tanti provvedimenti quanti sono i destinatari: vi è, in effetti, una pluralità di provvedimenti, aventi contenuto identico e destinatari diversi, esternati unitariamente.

Normalmente non vi sono atti plurimi per loro natura, ma Atti Individuali che possono fondersi in un atto plurimo: per esempio, la dichiarazione di pubblica utilità e l’espropriazione, atti normalmente individuali, sono plurimi se riguardano più beni, appartenenti a soggetti diversi. Per cui l’annullamento dell’atto da parte del giudice amministrativo va a beneficio dei soli destinatari che lo abbiano impugnato, mentre esso rimane efficace nei confronti degli altri.

Gli Atti Generali, come i piani regolatori e i bandi, sono invece rivolti a un gruppo non determinato di individui, ma il loro contenuto è unitario: di conseguenza, il loro annullamento determina il venire meno dei loro effetti nei confronti di tutti i destinatari.

Anche gli Atti Collettivi hanno un contenuto unitario, ma i loro destinatari sono determinati o determinabili. In realtà, vi è un unico destinatario, costituito da una pluralità organizzata di altre figure soggettive, come un corpo collettivo o un organo collegiale. Sono atti collettivi, per esempio, la proclamazione degli eletti e lo scioglimento di un consiglio comunale o di un corpo militare. Anche in questo caso, l’annullamento elimina gli effetti per tutti i destinatari.

 

Luogo e tempo degli effetti

L’ambito territoriale di competenza dell’autorità emanante non costituisce un limite all’efficacia del provvedimento, salvo che per pochi casi: ciò avviene, per esempio, per la fissazione delle aliquote dei tributi locali, ma non per il rilascio della patente di guida.

La retroattività del provvedimento dipende a volte dalla natura stessa dell’atto (non possono che essere retroattivi gli atti di controllo, di annullamento o di convalida); però, la giurisprudenza tende a escludere che il provvedimento possa essere retroattivo, a meno che arrechi un vantaggio al destinatario o si tratti di legittimare una situazione di fatto corrispondente a una imprescindibile necessità pubblica. Per i regolamenti e per le sanzioni amministrative, poi, la retroattività è esplicitamente esclusa dalla legge (art. 11, preleggi; art. 1, legge n. 689/1981).

 

L’esecuzione

L’esecuzione del provvedimento costituisce un’attività di concretizzazione dell’effetto giuridico o di adeguamento ad esso della realtà di fatto. Non tutti i provvedimenti amministrativi, quindi, richiedono un’attività di esecuzione. Non la richiedono, per esempio, i provvedimenti negativi e quelli dichiarativi. La richiedono i provvedimenti dai quali sorgono obblighi, come quello di espulsione (che impone allo straniero di uscire dal territorio nazionale e, in alcuni casi, alla forza pubblica di accompagnarlo alla frontiera) e gli atti di imposizione tributaria (che impongono ai destinatari il pagamento di somme di denaro).

Inoltre, non tutte le attività logicamente conseguenti al provvedimento costituiscono esecuzione di esso: non lo è, per esempio, lo svolgimento dell’attività autorizzata. Non costituiscono esecuzione del provvedimento neanche le misure repressive adottate nel caso di mancata ottemperanza, che consistono piuttosto in ulteriori provvedimenti, come le diffide e le sanzioni amministrative.

L’esecuzione può competere all’amministrazione stessa o ad altri soggetti e può consistere nel compimento di sola attività materiale (come nel caso del provvedimento di occupazione d’urgenza o dell’ordine di demolizione) o anche di atti giuridici (come nel caso del bando di concorso o di gara).

 

L’efficacia e l’esecuzione ultima modifica: 2017-10-12T22:32:37+00:00 da admin
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