Infine, i pubblici poteri esercitano attribuzioni di tipo regolativo aventi ad oggetto rapporti tra privati: si pensi alla regolazione dei servizi a rete, dei mercati finanziari o alla tutela della concorrenza. Volendo schematizzare, abbiamo:
– FUNZIONI DI ORDINE: ordine pubblico, amministrazione della giustizia;
– GOVERNO DEL TERRITORIO E DELL’ECOSISTEMA: infrastrutture, urbanistica, tutela dell’ambiente;
– FUNZIONI DEL BENESSERE: servizio sanitario nazionale, sistema nazionale di istruzione, protezione sociale (previdenza ed assistenza);
– SERVIZI PUBBLICI (principali): energia elettrica, gas, trasporti pubblici di linea, comunicazioni elettroniche;
– DISCIPLINA DELL’ECONOMIA nell’agricoltura e nell’industria, vigilanza sui mercati finanziari, tuela della concorrenza.
L’ordine pubblico
Le funzioni di ordine fanno parte, anche storicamente, del nucleo fondamentale delle funzioni “sovrane”. In questi casi, il processo di integrazione europea è ancora limitato, così come il riconoscimento di competenze alle regioni e agli enti locali. Dette funzioni si traducono in un’erogazione di servizi alla collettività.
Le autorità pubbliche operano soprattutto mediante poteri, che limitano le libertà dei cittadini. Di qui la necessità di una loro particolare garanzia, anche a livello costituzionale. Le funzioni d’ordine, allo stesso tempo, servono a garantire i diritti dei cittadini, che spesso chiedono direttamente l’intervento dei pubblici poteri.
Le funzioni amministrative relative all’ordine pubblico e alla sicurezza sono attribuite allo Stato, mentre competono a regioni ed enti locali quelle di polizia amministrativa. Tali funzioni sono dirette al ” mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni “. Per queste ragioni, si tratta di funzione tipicamente conservativa, anche se, in realtà, si risolve nell’erogazione di servizi alla collettività. Nell’esercizio dei relativi compiti, l’amministrazione adotta ” misure preventive e repressive ” (art. 159, d.lgs. n. 112/1998).
La “tutela dell’ordine pubblico” appare in una certa misura caratterizzata dal conflitto tra autorità e libertà. Per questo motivo, detta funzione è assistita, già nella Costituzione, da una serie di garanzie a tutela della libertà personale e del domicilio, della libertà e della segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione, della libertà di circolazione e di soggiorno, del diritto di riunione e di associazione, della libertà di religione e di manifestazione del pensiero (art. 13-21 cost.). Per effetto di queste disposizioni costituzionali, i poteri dell’autorità amministrativa sono in alcuni casi totalmente banditi; in altri, subordinati al ricorrere delle ipotesi tassativamente previste dalla legge e talora dalla Costituzione stessa; in altri, ancora, soggetti alla previa autorizzazione o alla successiva ratifica dell’autorità giudiziaria (riserva di giurisdizione). A questi vincoli devono conformarsi tutte le leggi regolatrici della funzione.
La tradizionale rappresentazione della funzione in termini di conflitto autorità-libertà, tuttavia, non deve far dimenticare che i privati chiedono l’intervento dei pubblici poteri a protezione dei propri diritti e beni. Da questo punto di vista, la funzione deve essere intesa a protezione dei cittadini, prima ancora che dello Stato e delle sue istituzioni.
Amministrazione della giustizia
“funzione giudiziaria”: La prima è una funzione (non amministrativa) di ordine: si svolge attraverso atti autoritativi (le sentenze) non provvedimentali, per finalità tipicamente conservative (dichiarare l’esistenza di diritti e obblighi).
“funzione di amministrazione della giustizia”: mira a garantire una fruizione diffusa delle forme di tutela giurisdizionale dei diritti e un esercizio efficiente delle azioni a protezione degli interessi dello Stato e della collettività.
Le attribuzioni necessarie all’esercizio della funzione di amministrazione della giustizia si distinguono in due categorie fondamentali:
– l’amministrazione dei giudici: è retta in prevalenza dagli organi di autogoverno, a cominciare dal Consiglio superiore della magistratura.
– l’amministrazione dei servizi: spetta invece al Ministero della giustizia, che esercita i compiti concernenti i servizi relativi all’attività giudiziaria, l’organizzazione ed i servizi della giustizia, i servizi dell’amministrazione penitenziaria e i servizi relativi alla giustizia minorile.
Le relazioni tra i due tipi di attribuzioni, tra obiettivi qualitativi e quantitativi del servizio, tra valori di sistema e diritti dei cittadini sono all’origine di continue tensioni. Ne costituiscono un indice significativo i ripetuti disegni di riforma che finiscono per interessare lo stesso ordinamento giudiziario e i codici di diritto processuale.