Il sistema britannico, come sottolinea Albert Dicey alla fine dell’Ottocento, è fondato sul principio della “rule, supremacy or predominance of law”, o più semplicemente “rule of law”. Il principio ha tre significati fondamentali, che mostrano la differenza con le esperienze dell’Europa continentale.
- La rule of law, anzitutto, tende ad escludere l’arbitrio, le prerogatives, i poteri discrezionali eccessivamente estesi dell’amministrazione. Dicey ricorda che Voltaire, lasciando la Francia per l’Inghilterra, sentì di essersi allontanato dal reame del dispotismo, e di aver raggiunto una terra in cui gli uomini erano regolati dalla legge e non dal capriccio.
- In secondo luogo, rule of law significa che ogni uomo, qualunque sia il suo rango o la sua condizione, è governato dalla “ordinary law of the realm” e dalla giurisdizione delle corti ordinarie. È l’idea dell’unico diritto con un unico giudice, valido sia per i soggetti privati che per le autorità pubbliche. Dal Primo Ministro agli agenti di polizia, tutti i titolari di pubblici uffici sono sottoposti alla legge comune e responsabili per la sua violazione come ogni altro cittadino. Netta è la differenza con la Francia, che ha scelto la via di un diritto amministrativo speciale rispetto al diritto comune, ed amministrato da corti separate dalla magistratura ordinaria.
- Infine, per virtù della rule of law, i principi costituzionali come la libertà personale o il diritto di riunirsi pubblicamente o la libertà di stampa, non riposano su proclamazioni o dichiarazioni generali, ma sono l’effetto delle pronunce delle corti ordinarie, che applicano la legge ordinaria. Si tratta in sostanza di una judicial legislation che, per la sua forza legata alla soluzione del caso concreto, assicura ampiamente il nesso fra diritto e rimedio, assai più labile nei codici costituzionali.
Gli andamenti dell’admistrative law
Il Privy Council e le Conciliar Courts avevano operato come giudici per le controversie in materie amministrative fino alla rivoluzione del 1688. La loro legislazione speciale in tali materie fu abolita perché quelle corti erano divenute gradualmente strumenti di oppressione, altrimenti anche in Gran Bretagna probabilmente si sarebbe sviluppato un diritto amministrativo distinto rispetto al diritto comune.
L’abolizione delle giurisdizioni speciali conduce al dominio del diritto comune e delle corti di giustizia. Al centro del sistema vi è la proprietà privata, concetto che si estende anche ai diritti politici, come il diritto di voto (considerato, appunto, proprietà del cittadino).
Nel Settecento, per reazione verso una Corona che aveva concentrato su di sé troppi poteri, il Parlamento volle legiferare ed amministrare insieme. Le leggi settecentesche furono provvedimenti assai particolari: spesso in realtà si trattava di atti amministrativi o privati in forma di legge, poiché si temeva la via delle enunciazioni legislative generali, che avrebbero poi richiesto una stabile macchina amministrativa per l’attuazione.
La grande svolta si ha con il Reform Act del 1832, che prevede l’allargamento del suffragio elettorale. I partiti acquistano un ruolo centrale, mentre la Corona subisce un declino: i ministri non sono più funzionari del re, ma attuatori di politiche sostenute dall’elettorato.
La crescita rapida dell’industria, la connessa forte emersione del problema operaio, rende necessario un esteso e stabile sistema di amministrazione pubblica, centrale e locale.
Cambia anche la stessa struttura delle leggi, che dettano ora regole generali da attuarsi da parte delle amministrazioni.
Fondamentali a questo punto divengono il fenomeno della delegated legislation, cioè la delega di poteri normativi dal Parlamento a governo e pubbliche amministrazioni, e l’istituzione degli adminisrative tribunals.
Si forma così, alla fine dell’Ottocento, un solido apparato amministrativo, dotato di ampi poteri, per virtù delle deleghe normative al governo e dei poteri quasi-giudiziali dei tribunals, andando a scalfire l’onnipotenza parlamentare e il dominio delle corti di giustizia.
Percorrendo queste nuove vie, si costruisce un diritto amministrativo fatto di regole ampiamente derogatorie alla ordinary law of the realm.