Il mercato dei contratti delle AAPP

Tanto per la teoria economica, quanto per la teoria giuridica, l’area dei contratti delle pubbliche amministrazioni rappresenta un caso importante di mercato regolamentato. In effetti, la domanda di beni, servizi e lavori avanzata dalle pubbliche amministrazioni e che attende soddisfazione da produttori e fornitori appartenenti ai vari settori economici viene a costituire distinti segmenti di mercato.

Essi si caratterizzano per due aspetti: da un lato, per la rilevanza delle dimensioni quantitative della domanda pubblica, che in certi casi copre quasi l’intero mercato di riferimento (basti pensare al settore dell’industria della difesa o a quello delle grandi opere infrastrutturali); dall’altro, proprio per i peculiari connotati dei soggetti che in quei mercati operano sostanzialmente nella posizione di ”consumatori”, cioè le amministrazioni pubbliche in senso stretto e i gestori dei servizi di interesse pubblico, che sono a loro volta entità regolate.

La tutela della par condicio, come garanzia dell’effettivo svolgimento del libero gioco competitivo nel mercato dell’offerta delle prestazioni contrattuali richieste dalle pubbliche amministrazioni, si deve alla centralità acquisita anche in materia dalla normativa comunitaria (e di derivazione comunitaria).

Al contrario, la normativa statale di contabilità era pensata in considerazione dell’amministrazione e le pari condizioni erano assicurate agli aspiranti contraenti solo nella prospettiva della correttezza e della regolarità complessiva della procedura amministrativa.

 

I principi della regolazione del mercato dei contratti pubblici

Sono essenzialmente principi di garanzia. Vi rientrano la garanzia della conformità dell’azione pubblica negoziale al vincolo del fine, cioè la cura dell’interesse pubblico specifico; la garanzia della correttezza formale e della convenienza economica nella gestione delle risorse finanziarie pubbliche; la garanzia della diligenza, lealtà e correttezza dell’agire dei pubblici funzionari incaricati di operare con lo strumento negoziale; ed, infine, la garanzia della pari condizione degli operatori economici. Non vi rientra la garanzia dell’accesso ai documenti amministrativi, in quanto è una regola dell’attività, attraverso la quale si realizzano i principi di garanzia indicati.

 

Le regole dell’attività

La regola fondamentale è quella per la quale l’amministrazione pubblica deve procedere alla scelta del contraente e alla conclusione del contratto mediante una procedura di gara formalizzata.

La disciplina dettata dall’ordinamento comunitario, ispirata alla libera competizione tra idee, progetti, offerte, si concentra sugli aspetti che presentano la maggiore rilevanza dal punto di vista della creazione di un mercato unico effettivamente concorrenziale.

Per cui le prescrizioni riguardano la tutela dei principi di trasparenza, pubblicità, non discriminazione e parità di trattamento e non (riguardano) le dinamiche interne. Dei primi sono espressione gli obblighi delle amministrazioni agenti di pre-informazione circa le intenzioni contrattuali con riferimento ad un determinato arco temporale e di post-informazione circa l’aggiudicazione delle procedure già concluse; le forme adeguate di pubblicizzazione dei bandi di gara e degli inviti a partecipare; i termini sufficientemente ampi per la presentazione delle domande di invito e la formulazione delle offerte economiche da parte delle imprese candidate; la predeterminazione delle norme tecniche da assumere come parametro per la definizione degli oggetti delle prestazioni previste nel bando di gara e nei capitolati; la delimitazione dei sistemi di aggiudicazione secondo criteri oggettivi pur diversamente costruiti.

Alle seconde, invece, devono essere ricondotti i controlli successivi di gestione sulle amministrazioni aggiudicataci.

Alle prescrizioni comunitarie si riconnettono la predeterminazione dei requisiti tecnico-organizzativi ed economico-finanziari delle imprese candidate, il vincolo di motivazione per l’amministrazione delle proprie scelte e, infine, le modalità di valutazione da parte dell’amministrazione delle offerte anormalmente basse: non si occupano, invece, dell’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo; non si occupano, invece, dell’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo.

L’accesso non è pienamente garantito, in quanto è evidente che le regole applicative del diritto di accesso ai documenti amministrativi, come riconosciuto dagli artt. 22 ss., legge n. 241/1990, trovano specificazione nella normativa di settore con adeguamenti conformi alla natura delle attività disciplinate e agli interessi in gioco, secondo un criterio di differimento dell’accesso alle informazioni relative (art. 22, legge n. 109/1994), che non contrasta d’altra parte con canoni applicativi già indicati dalla stessa legge n. 241/1990

 

I soggetti

È da considerare ”amministrazione aggiudicatrice”, non soltanto l’ente pubblico, nelle sue varie forme, ma qualsiasi organismo, dotato di personalità giuridica e costituito per finalità di interesse generale a carattere non economico, che sia funzionalmente collegato con lo Stato, le regioni, gli enti locali o anche altri enti pubblici, attraverso l’intestazione a queste ultime amministrazioni di un potere di controllo, di direzione, di vigilanza, di nomina o di finanziamento (generale o specifico ad un singolo intervento) e che, quindi, si trova ad assumere la configurazione dell’organismo privato di interesse pubblico (ad esempio, un ente ecclesiastico, rientrante negli interventi previsti per il Giubileo dell’anno 2000, come tale finanziato per la parte prevalente dallo Stato).

La società a cui è stata trasferita la competenza a produrre servizi tramite l’esternalizzazione, in forza del contratto stipulato con l’amministrazione, non rientra in una nozione funzionale di amministrazione pubblica, perché non ne ha la natura, ha finalità di carattere economico e non è né finanziata, né controllata da enti pubblici

Tra i soggetti collettivi (o altre forme associate) legittimate a presentare offerte nelle gare vi è il raggruppamento o associazione temporanea di imprese, nelle due forme dell’associazione di tipo orizzontale o di tipo verticale.

– Verticale: Quando una pluralità di imprese, aventi capacità tecniche differenziate, conferiscono un mandato ad un’impresa capogruppo ciascuna per l’esecuzione di una parte scorporabile della prestazione, restando l’impresa capogruppo responsabile solidalmente nei confronti dell’amministrazione aggiudicatrice e limitando le altre imprese la loro responsabilità alla sola esecuzione della prestazione di loro spettanza,

– Orizzontale: quando una pluralità di imprese riunite, aventi analoghe capacità tecniche, conferiscono, al fine di realizzare una prestazione di dimensioni superiori alle capacità economico-organizzative di ciascuna, un mandato collettivo speciale con rappresentanza anche processuale ad una di esse, la capogruppo, restando ogni impresa solidalmente responsabile nei confronti dell’amministrazione aggiudicatrice.

 

Il mercato dei contratti delle AAPP ultima modifica: 2017-10-16T13:45:07+00:00 da admin
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