I ministeri
Le leggi cavourriane configurano il ministero come una struttura uniforme e gerarchico-piramidale in cui tutti i poteri spettano al ministro, il quale poteva eventualmente delegare.
Dalla fine dell’Ottocento, progressivamente i funzionari hanno ricevuto deleghe sempre più numerose, guadagnando autonomia decisionale.
Nel 1972 viene varata una riforma della dirigenza amministrativa che ha attribuito ad i dirigenti specifici poteri, sancendo finalmente che le strutture amministrative sono veri e propri organi con precise competenze.
Nel 1993 una seconda riforma ha disposto che al ministro spettano le funzioni di indirizzo politico e di controllo della sua attuazione, mentre ai dirigenti vengono affidate funzioni di gestione amministrativa come l’adozione di atti e provvedimenti. Sostanzialmente il ministero definisce gli obiettivi; i dirigenti agiscono nel perseguimento di tali obiettivi; infine il ministero controlla la rispondenza dell’attività dirigenziale ai fini che erano stati prefissati.
La legge 124/2015 ha rafforzato i poteri del Presidente del Consiglio e semplificato i procedimenti di adozione dei regolamenti, ma tali disposizioni non sono operativi a causa della mancanza dei decreti attuativi.
Si è venuto a stabilire un numero chiuso di ministeri, e si è affermato il principio secondo cui questi non possono moltiplicarsi in funzione di mere esigenze politiche. Il numero dei ministeri deve riposare sulle esigenze della buona amministrazione.
Vi sono due modelli ministeriali:
- Ministeri articolari in dipartimenti. I dipartimenti sono strutture chiamate a svolgere funzioni concernenti grandi aree omogenee. Vi è un capo-dipartimento al quale sono assegnati compiti di coordinamento, direzione, controllo e soprattutto di attuazione degli indirizzi ministeriali.
- Ministeri articolati in direzioni generali. Le direzioni generali sono strutture a cui vengono affidati ambiti più ridotti rispetto ai dipartimenti, ma comunque abbastanza estesi. Vi è un segretario generale che opera alle dirette dipendenze del ministro, ed è il filtro fra politica ed amministrazione, assicurando il coordinamento delle direzioni generali e dell’azione amministrativa.
In definitiva possiamo affermare che è ormai superato il modello piramidale cavourriano.
Certamente il ministro resta al vertice, ma c’è una distinzione di funzioni tra ministri ed uffici ministeriali: ai primi spetta l’indirizzo politico ed il controllo della sua attuazione; ai secondi spetta la gestione amministrativa e l’adozione di atti e provvedimenti.
Se il ministero interferisce nella gestione amministrativa, i relativi provvedimenti sono annullabili.
Le agenzie amministrative
Il termine “agenzia”, di derivazione anglosassone, in Italia è utilizzato nella legislazione per denominare amministrazioni pubbliche dotate di funzioni tecnico-operative.
La prima normativa organica in materia di agenzie è intervenuta con il d.lgs. 300/1999, in cui si conferma che alle agenzie sono attribuite appunto funzioni tecnico-operative.
Possiamo distinguere:
- Agenzie del modello generale (art.8). Esse godono di autonomia ma sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro, come nel caso dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente. Manca una piena autonomia statuaria, essendo gli statuti delle agenzie adottate con regolamento governativo. Ad ogni modo le agenzie del modello generale appaiono più autonome dalla politica rispetto agli uffici dei ministeri, pur essendoci poteri di controllo in capo al ministro.
- Agenzie del modello speciale (art.10). Esse ricevono una regolazione derogatoria rispetto a quelle del modello generale. Un esempio sono le agenzie fiscali, come l’Agenzia delle Entrate, che svolgono funzioni tecnico-operative al servizio del Ministero per fornire informazioni ed assistenza ai contribuenti; il loro rapporto con il MEF è stabilito in apposite convenzioni che ne regolano le modalità d’intervento.
A tali agenzie speciali viene riconosciuta autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria. Inoltre non è previsto che gli statuti siano adottati con regolamento governativo.