Per ottenere che determinate imprese si obblighino a produrre e distribuire ai cittadini i servizi pubblici che hanno assunto, i pubblici poteri utilizzano figure contrattuali denominate genericamente contratto di servizio pubblico. Tale contratto, in particolare, non deve essere confuso con il contratto di appalto di servizi, con il quale il produttore del servizio si impegna a prestare il servizio all’appaltante.
La scelta delle imprese con le quali si stipulano i contratti in questione, per quanto riguarda i servizi pubblici economici viene fatta ordinariamente con procedure concorsuali, le quali hanno l’obiettivo di individuare l’impresa che risulta economicamente più efficiente nel fornire le prestazioni richieste.
Nella legislazione vigente, per definire il rapporto tra i pubblici poteri e le imprese private produttrici di servizi, si fa talvolta riferimento ad un atto di concessione. In passato si riteneva che occorresse una concessione da parte dell’amministrazione perché un’impresa privata fosse legittimata a produrre un servizio pubblico. Tale concezione, tuttavia, sembra ormai da considerarsi superata: il diritto di svolgere un’attività di produzione e di distribuzione di un servizio, infatti, appartiene alle imprese alla pari del diritto di svolgere qualsiasi attività economica, quindi, non è l’amministrazione che trasferisce o costituisce tale diritto.
Le amministrazioni pubbliche, al massimo, operano in modo da far sorgere (contrattualmente) l’obbligo delle imprese di produrre e distribuire i servizi. I fruitori dei servizi, quindi, devono essere considerati alla stregua di terzi a favore dei quali viene stipulato il contratto. La l. n. 281 del 1998, diretta a riconoscere i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori, ha riconosciuto come fondamentali i diritti degli utenti all’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza .
Nell’ambito dei servizi sociali, si svolgono anche libere attività private, motivate da finalità non economiche, che la legislazione riconduce complessivamente alla figura dell’organizzazione di volontariato (organismi non lucrativi con finalità sociali ONLUS). L’esigenza di coordinamento dell’attività pubblica con quella di questi organismi privati, in particolare, viene sopperita mediante atti consensuali, correttamente denominati dalla legge convenzioni.
Per stabilire quali siano le posizioni giuridiche soggettive dei fruitori dei servizi nei confronti delle organizzazioni private che abbiano stipulato le convenzioni in parola occorre esaminare il contenuto concreto delle diverse convenzioni.