Nel 1985 l’Europa usciva dalla crisi economica innescata dall’abbandono della convertibilità del dollaro e dai due aumenti del prezzo del petrolio. Ben pochi erano i successi che poteva vantare in questo periodo la costruzione comunitaria: il più rilevante era lo SME, ma forse il più significativo, in una prospettiva di lunga durata, era la costruzione del diritto comunitario portata avanti dalla Corte di giustizia muovendo dalla dottrina dell’«effetto diretto» delle norme del Trattato (estesa, in un secondo tempo, alle direttive).
Gli effetti positivi della giurisprudenza della Corte di Lussemburgo non si manifestarono soltanto attraverso l’impatto su settori «sensibili» della giurisprudenza comunitaria, come la libera circolazione effettiva delle merci e la politica sociale: essi portarono anche ad una concezione «nuova» del mercato comune che poi avrebbe avuto più ampi sviluppi con l’Atto unico europeo.
Come già nel 1955, si presentavano parecchie opzioni per rimettere in moto l’Europa: una riforma istituzionale e politica, l’unificazione monetaria, la mobilitazione nel campo della sicurezza e della difesa. La Commissione della CEE, alla cui presidenza era giunto nel gennaio 1985 il francese Jacques Delors, optò, secondo i princìpi cari a Jean Monnet, per un programma limitato accompagnato da una data ben precisa per conseguirlo. Nel giugno 1985 essa pubblicò un Libro bianco, un progetto globale nel quale erano analizzati tutti gli ostacoli che giustificavano il controllo alle frontiere ed impedivano la formazione di un grande mercato unico europeo.
Le barriere da superare erano di tre tipi:
- · barriere fisiche, quali i controlli alle frontiere intracomunitarie con i relativi ritardi e le duplicazioni nella documentazione richiesta;
- · barriere tecniche, date dall’obbligo per l’esportatore di beni e servizi di soddisfare normative tecniche nazionali divergenti, o dall’obbligo per le imprese di sottostare a legislazioni societarie differenti, o ancora dalla difficoltà di entrare nei mercati protetti degli appalti pubblici;
- · barriere fiscali, rappresentate principalmente dalle differenze tra Stati membri nelle aliquote dell’IVA e delle accise;
- Il Libro bianco esaminava le conseguenze dell’abolizione di ciascuna barriera.
Nella riunione di Milano del giugno 1985, tenutasi a dodici per l’ingresso di Spagna e Portogallo, fu deliberata la convocazione di una conferenza intergovernativa «per realizzare concreti progressi sulla strada dell’unione europea» predisponendo una modifica dei Trattati di Roma ai sensi dell’art. 236 CEE.
I lavori della conferenza si conclusero alla fine del gennaio 1986, con l’approvazione di un «pacchetto» di modifiche dei Trattati denominato Atto unico europeo, che fu firmato il 17 febbraio 1986, ed entrò in vigore il primo luglio 1987, dopo di avere passato due referendum, in Danimarca ed in Irlanda.
L’obiettivo principale dell’AUE, cioè la creazione di un grande «mercato interno» (o mercato «unico» come si dice nelle altre lingue comunitarie), cioè “uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del presente Trattato” non costituiva nulla di nuovo consistendo nella realizzazione, in un modo molto pragmatico che teneva conto delle difficoltà incontrate, delle «quattro libertà» già previste dal Trattato di Roma per il 1970. Il programma venne però lanciato con molta abilità e trovò orecchi attenti in un’Europa in cui la congiuntura puntava verso l’alto.
Impressionava anche lo slogan del grande mercato di 320 milioni di persone in un periodo in cui l’economia e la moneta americana andavano a strappi. Il presidente Delors fece notare, per esempio, che pur essendo europea l’azienda che nel 1971 aveva messo in commercio il primo videoregistratore, dodici anni dopo, su dieci videoregistratori venduti in Europa, ben nove erano giapponesi.
È indiscutibile, comunque, che prima del Trattato di Maastricht, l’Atto unico europeo costituì la prima revisione veramente importante – dal punto di vista formale oltre che sostanziale – dei trattati istitutivi delle Comunità europee.
Esso deve il suo nome al fatto che in un solo testo – si tratta di un vero e proprio trattato internazionale, negoziato e ratificato secondo le procedure correnti nel diritto internazionale e non di un atto comunitario – sono stati unificati i testi elaborati da due differenti comitati competenti uno per le modifiche del trattato CEE, l’altro per la cooperazione politica.
Il grande mercato interno si completa con l’abolizione dei controlli delle frontiere.
Quest’ultimo obiettivo venne precisato con l’accordo di Schengen del 14 giugno 1985, dunque ancor prima della firma dell’Atto unico europeo che ebbe luogo in Lussemburgo il 18 febbraio 1986. Con questo trattato, integrativo della Comunità ma concluso al di fuori di essa, si voleva completare il programma di libera circolazione delle persone circoscritto dal Trattato CE alle attività economiche, tenendo conto delle esigenze connesse con la protezione contro il terrorismo, il traffico di droga, la grande criminalità.
I punti salienti dell’accordo sono, da una parte, la soppressione del controllo sui passaporti e dei controlli doganali alle frontiere e nei collegamenti aerei, stradali, ferroviari e marittimi; dall’altra la creazione di un sistema informativo centrale (SIS o Schengen Information System).
L’accordo è stato firmato dapprima da Francia e Germania, che già avevano abolito il controllo alle frontiere nei loro scambi reciproci, più Belgio, Olanda e Lussemburgo (paesi già legati nell’Unione detta Benelux) e successivamente dagli altri membri della Comunità escluse Gran Bretagna e Irlanda. L’accordo è entrato in vigore per l’Italia soltanto a partire dal 26 novembre 1997 per quanto riguarda i controlli negli aeroporti e dal 31 marzo 1998 per le frontiere terrestri e marittime.
Con un apposito protocollo allegato al Trattato di Amsterdam gli accordi di Schengen sono stati inseriti nel Trattato CE in un titolo apposito (Tit. IV della parte III del Trattato) denominato «Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone» (artt. 61-69 Trattato CE).
Entrato in vigore l’Atto unico europeo, il rilancio europeo proseguì senza sosta, soprattutto nella ricerca di un’accresciuta coesione economica e monetaria.
Il concetto che sta alla base è il seguente: non è possibile immaginare uno «spazio» in cui è stato eliminato ogni ostacolo agli scambi se non vi è una stabilità monetaria a tutta prova quale può essere garantita da rapporti di cambio fissi o, meglio ancora, da una moneta unica. Certo vi era già lo SME che (allora) funzionava bene (in seguito sarebbe crollato): avrebbe continuato, tuttavia, a funzionare in maniera soddisfacente una volta attuato in maniera completa il principio della libertà dei capitali? Si aggiunga a ciò che, se funzionava bene nel mercato delle obbligazioni e nella contabilità comunitaria, l’ecu tuttavia non riusciva, per la natura di moneta “virtuale”, ad affermarsi come moneta di scambio nelle transazioni commerciali.
La relazione del Comitato Delors (istituito al Consiglio europeo di Hannover, giugno 1988) invitava i Paesi membri a prendere l’impegno «irreversibile» di adottare una moneta unica con una politica monetaria comune gestita da una Banca centrale europea, costruita sul modello della Bundesbank tedesca e, analogamente a questa, indipendente dal governo. Per raggiungere questo risultato la relazione prescriveva uno sviluppo in tre «tappe»: il passaggio alla terza, con il raggiungimento dei risultati previsti, era subordinato al rispetto da parte degli Stati di un certo numero di criteri detti «di convergenza».
Dalla relazione del Comitato Delors – presentata nell’aprile 1989 e sottoscritta all’unanimità – nacque il programma di convocare una conferenza intergovernativa sull’Unione monetaria che fu approvato dal Consiglio europeo di Strasburgo del 1989.
A questo programma venne ad aggiungersene nel 1989-90 un altro, occasionato dalle grandi trasformazioni che si erano verificate nei paesi dell’Est europeo, avente il fine di assicurare all’Europa una maggiore influenza negli affari del mondo. In occasione del Consiglio europeo di Dublino del giugno 1990, viene deciso di trattare in parallelo il nuovo progetto di dotare l’Europa di una politica estera e di sicurezza comune insieme a quello dell’Unione monetaria.
La libera circolazione dei capitali è stata realizzata col 1° luglio 1990, data che rappresenta la prima fase (o «tappa») della creazione dell’Unione economica e monetaria.
Con la liberalizzazione valutaria e l’aumento vertiginoso del movimento internazionale di capitali puramente finanziari (ogni giorno circa due milioni di miliardi di lire) i cambi sono divenuti incontrollabili «alla giornata» e possono dare luogo a veri e propri giochi d’azzardo. Le riserve valutarie delle banche centrali sono infatti del tutto inadeguate e mancano istituzioni internazionali in grado di disporre di valute liquide nei quantitativi necessari per controllare anche la speculazione (questa è la funzione che secondo Keynes avrebbe dovuto svolgere il Fondo monetario internazionale – sopra, p. 13 – che però oggi controlla soltanto capitali liquidi dell’ordine dell’1,8% delle importazioni mondiali).
Nel mese di settembre 1993 l’Europa era sconvolta da una crisi monetaria senza precedenti originata da squilibri economici di livello mondiale ma alimentata dalla speculazione sulle valute divenuta incontrollabile a seguito dell’attuazione della libera circolazione dei capitali. La forte pressione esercitata sulla valuta italiana (accensione di prestiti in lire per restituirli, in forza del principio normalistico, con moneta svalutata da acquistare in seguito) costringeva il governo italiano prima a svalutare la lira e successivamente ad uscire dallo SME.
Si constatava l’impossibilità di far coesistere il mercato comune (oramai da tempo attuato) e la libera circolazione di capitali (realizzata nel 1990) con una politica monetaria nazionale e con i rigidi tassi di cambio dello SME. La massa di capitali che alimentava la speculazione internazionale era ormai troppo superiore alle riserve della banche centrali per poterla controllare e lo SME dovette capitolare portando il tasso di oscillazione di ogni moneta al 15% (in su e in giù). L’impossibilità di tenerle dietro (o di istituire qualche sistema di controllo dei flussi finanziari internazionali) avvalorava l’opzione della Comunità a favore della moneta unica.