Nozioni preliminari
Con il termine processo si indica l’iter sequenziale nel quale si svolge l’operazione logica del giudizio; con il termine giudizio si indica l’operazione logica consistente nella soluzione della controversia. Il processo può avere struttura e funzioni diverse ma è sempre una sequenza di atti disciplinati in modo più o meno rigoroso nelle forme nei termini. Si possono ricostruire diversi modelli di processo, il nostro è tratteggiato dall’art. 111 Cost, che garantisce equità ed efficienza alla tutela giurisdizionale. Qui interessa solo il processo amministrativo, che si svolge dinanzi al Tar in primo grado, e dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato in grado di appello.
Profili funzionali
ogni processo serve a rendere giustizia, ma per arrivare a questo si possono seguire due strade: costruire il processo come semplice applicazione della legge (processo di diritto oggettivo, come il processo penale) o dare tutela alle situazioni giuridiche soggettive coinvolte (processo di diritto soggettivo, come il processo civile).il processo amministrativo segue il secondo tipo, poiché è finalizzato a tutelare le situazioni soggettive che il cittadino vanta nei confronti della pubblica amministrazione. è un processo di parti, in cui queste, e non il giudice, hanno il potere di dare inizio, farlo proseguire ed eventualmente terminare senza che la controversia sia decisa: hanno dunque la piena disponibilità del processo essendo questo un processo dispositivo (anche se con qualche eccezione, ad es. il metodo acquisitivo). Profili funzionali
– il processo amministrativo risponde all’archetipo del processo di diritto soggettivo, in quanto è finalizzato alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive che il cittadino vanta nei confronti della PA.
Il modello processuale che si confà alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive è il processo di parti, il processo in cui le parti, e non il giudice, hanno il potere di darvi inizio, di farlo proseguire, ed eventualmente di farlo terminare senza che il giudizio sia reso, ossia senza che la controversia sia decisa.
Posizione e poteri delle parti
– Il processo amministrativo, come processo di parti, è caratterizzato da una peculiare distribuzione dei poteri tra giudice e parti; che, lasciando al giudice, come è ovvio, la decisione della controversia, e la direzione del processo, attribuisce alle parti l’intera (o quasi) iniziativa processuale.
– Il modello processuale è caratterizzato dai seguenti principi o regole fondamentali:
- Principio della domanda: si tratta di un principio assolutamente generale, che riguarda cioè qualsiasi modello processuale; tale principio sostiene che: non solo il giudice non può attivarsi ad aprire il processo senza una domanda di parte, ma egli è tenuto a dimensionare il giudizio esattamente sulla domanda (o domande) di parte, nel senso che deve pronunciarsi su tutte e solamente sulle domande di parte; il giudice è vincolato alla domanda di parte;
- Principio dell’impulso di parte: il processo inizia e persegue soltanto se la parte (una delle parti) adotti appositi atti di impulso. A prescindere dalla domanda iniziale (ricorso), occorre un atto di fissazione per ogni udienza, così come un atto di richiesta per ogni operazione istruttoria, che il giudice debba compiere. Solo per l’istruzione probatoria sussiste un potere del giudice non condizionato dalla richiesta di parte; ed è ciò determina il c.d. carattere (o metodo) acquisitivo del p. amm;
- Principio della disponibilità del processo: il processo amministrativo non termina necessariamente con la formulazione del giudizio e l’emanazione della sentenza; può terminare per ragioni obiettive (cessazione della materia del contendere; difetto sopravvenuto di interesse) o per atti (rinuncia) e inerzia (perenzione) di parte. La parte attrice (ricorrente) può rinunciare al ricorso in ogni fase e grado del processo, perfino in grado di appello e dopo aver ottenuto una sentenza di primo grado favorevole. A differenza di quanto avviene nel processo civile, la rinuncia non ha bisogno di essere accettata dalle controparti; è sufficiente che venga loro notificata.
Posizione e poteri del giudice
Il giudice ha il compito di formulare il giudizio, e di dirigere il processo (su istanza di parte).
Può condurre anche d’ufficio l’istruzione, l’integrazione del contraddittorio, i decreti di presa d’atto di rinuncia, l’estinzione, la sospensione e l’interruzione.
Principi -> -Di collegialità:
Non vi è la figura del giudice istruttore (anche se tale principio di sta ammorbidendo) -Acquisitivo:
Il giudice anche d’ufficio può acquisire e valutare le prove (è stato modificato il principio dell’onere della prova: le parti devono solo allegare i fatti e fornire un principio di prova – onere del principio di prova).
Il giudice in ogni caso non può andare a vantaggio di una sola parte (sarebbe violata l’imparzialità del giudice), bensì ciò si giustifica solo quando la prova non è nella disponibilità della parte.
– Al giudice spetta, oltre alla formulazione del giudizio, la direzione del processo:
- Adotta, su istanza di parte, i decreti di fissazione delle udienze;
- Adotta, anche d’ufficio, le ordinanze istruttorie e di integrazione del contraddittorio, i decreti di presa d’atto della rinuncia, della cessazione della materia del contendere, della estinzione del processo e della maturazione del processo;
- Pronuncia eventualmente la sospensione e la interruzione del processo;
- Adotta le ordinanze cautelari e, in caso di controversie concernenti diritti soggettivi patrimoniali, le ordinanze anticipatorie.
Il dato che caratterizza il processo amministrativo, sotto il profilo dei poteri del giudice, è il c.d. metodo (o principio) acquisitivo: al giudice viene riconosciuto il potere , non solo di valutare,, ma anche di acquisire le prove, prescindendo dalla iniziativa di parte.
Dato il potere del giudice di acquisire d’ufficio le prove, sulle parti grava l’onere di allegare i fatti e di fornire un principio di prova.
Il giudice amministrativo:
- ha il potere di acquisire le prove, ponendole a carico della parte che ne abbia la disponibilità (in genere l’amministrazione);
- ha il potere di valutare liberamente, secondo il suo prudente apprezzamento, la prove acquisite al giudizio;
- ma nei casi dubbi deve applicare la regola di cui all’art. 2697 c.c., ossia la regola di giudizio dell’onere della prova, la quale comporta due regole:
- regola istruttoria, che attiene all’allegazione e alla prova dei fatti;
- regola decisoria, che attiene al modo di elaborare il giudizio nel caso che i fatti siano allegati rimasti incerti (non pienamente provati).