Il contratto collettivo nel pubblico impiego

Il contratto collettivo ha fatto formalmente la sua comparsa nel pubblico impiego, prima della privatizzazione, soltanto nel 1968, con la legge ospedaliera, che faceva ri­ferimento ad esso come fonte di regolamentazione dei rapporti di lavoro, a condizione dell’inserimento in delibere del consiglio di amministrazio­ne dei singoli enti.

Con una serie di leggi successive, il contratto collettivo fu previsto per tutte le altre amministrazioni pubbliche sempre subordinatamente alla ricezione in un provvedimento pubblico; in tal modo si evitava il con­trasto, come precisato dalle sentt. 161/1982 e 891/1988 della corte costitu­zionale, con l’art. 97 co. 1 cost. che sancisce una ri­serva di legge relativa all’organizzazione dei pubblici uffici; riserva nella quale si riteneva fosse compresa la regolamentazione del pubblico impie­go, la quale poteva essere demandata dalla legge, in considerazione del ca­rattere relativo della riserva, ad una norma secondaria, ma non al contrat­to collettivo che non è una fonte di diritto obiettivo.

Conferma da parte della legge quadro del 1983. La legge quadro del 93/1983 generalizzò il sistema predisponendo una procedura di stipula­zione del contratto collettivo che si concludeva con la trasformazione del contratto collettivo in un decreto del presidente della repubblica come fonte secondaria, in quanto tale fuori dal controllo della corte costituzionale.

La privatizzazione dei rapporti: esclusioni soggettive. Con il d.lgs 29/1993 e successive modifiche, ora trasformato nel testo unico approvato con d.lgs. 165/2001, il rapporto di pubblico impiego è stato privatizzato, salvo che per le categorie di prestatori addetti all’esercizio di funzioni co­stituzionali, come i magistrati, gli appartenenti al corpo diplomatico, alle forze armate, alle forze di polizia, oltre che altre categorie speciali come i dipendenti della Banca d’Italia, delle Autorithorities, dei professori uni­versitari. La privatizzazione ha riguardato non la natura pubblicistica, ma i poteri della pubblica am­ministrazione nei confronti dei dipendenti. Il, contratto collettivo è e­spressione dei poteri privatistici, con conseguente efficacia immediata, senza necessità di trasformazione in provvedimento pubblico. E ciò non è in contrasto con l’art. 97 co. 1 cost. che non impone il ricorso a tecni­che esclusivamente pubblicistiche nell’ organizzazione.

Esclusioni oggettive. Peraltro il contratto collettivo non può invadere le sfere estranee al rapporto di lavoro in senso stretto, come la determina­zione delle linee organizzative generali e delle piante organiche, il reclu­tamento dei dipendenti, la libertà d’insegnamento, le compatibilità tra lo status di dipendente pubblico e altre attività lavorative dello stesso.

I livelli di contrattazione. Il contratto collettivo nel pubblico impiego, come nel settore privato, si articola in tre tipi: l’accordo confederale, il contratto di comparto, che è l’equivalente del contratto di categoria, ed il contratto decentrato che può riguardare anche una singola amministra­zione.

L’accordo confederale è stipulato dall’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche am­ministrazioni (Aran), che è un organismo pubblicistico il cui comitato direttivo (cinque componenti esperti di relazioni sindacali e di gestione del personale, anche estranei alla pubblica amministrazione) è nominato dal Presidente del consiglio dei ministri e dal lato dei lavoratori dalle confederazioni sin­dacali alle quali, in almeno due comparti o due aree contrattuali, siano af­filiate organizzazioni sindacali con una rappresentatività non inferiore al 5%.

All’accordo confederale è affidato il compito di determinare i comparti, che rappresentano quelle che nel set­tore privato sono le categorie. Attualmente i comparti so­no i seguenti: ministeri, parastato, enti locali, aziende ed amministrazioni autonome dello Stato, servizio sanitario nazionale, istituzioni ed enti di ricerca e di sperimentazione, scuola, università. All’interno dei comparti sussistono aree dirigenziali con riferimento alle quali sono stipulati spe­ciali contratti collettivi; i soggetti stipulanti sono per l’amministrazione l’Aran e per i lavoratori le confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale e le organizzazioni sindacali interessate maggiormente rappresentative sul piano nazionale nell’ambito della rispettiva area di ri­ferimento.

La stipulazione dell’ipotesi di accordo di comparto. Particolarmente complessa è la procedura per la stipulazione del contratto nazionale di comparto. Inizialmente viene stipulata un’ipotesi di accordo, che si tra­sforma in contratto soltanto al termine della procedura.

Dal lato della pubblica am­ministrazione, essa viene stipulata dall’ Aran e dal lato dei prestatori di lavoro viene stipu­lata dai sindacati di comparto che abbiano, sulla base dell’accertamento dello stesso Aran, una rappresentatività non inferiore al 5%. L’ipotesi di accordo è valida­mente concordata se le organizzazioni sindacali che vi aderiscono rappre­sentino nel loro complesso almeno il 51 % come media tra dato associati­vo e dato elettorale nel comparto o almeno il 60% del dato elettorale nel medesimo ambito (art. 43 co. 3).

Alla stipulazione dell’ipotesi partecipano, a tutela dell’unità sindacale, anche le confederazioni cui ade­riscano almeno due organizzazioni di comparto o di area che abbiano una rappresentatività non inf. al 5%.

Nella stipulazione del contratto collettivo l’Aran deve tener conto delle direttive impartite dai comitati di settore, che sono formati con la partecipazione dei rappresentanti delle amministrazioni interessate; per le amministrazioni e le aziende autonome dello stato opera come comitato di settore il presidente del consiglio dei ministri tramite il ministro per la funzione pubblica, di concerto con altri ministri.

Il parere dei comitati. Preliminarmente le parti concordano un’ipotesi di accordo che viene poi sottoposta al parere dei comitato di settore com­petente, che deve pronunciarsi nei cinque giorni; trascorso inutil­mente tale termine il parere si dà per acquisito (art. 47 co. 3).

Il controllo della Corte dei conti. Successivamente l’ipotesi di accordo viene presentata dall’ Aran alla Corte dei conti che deve accertarne la con­formità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Se la Corte dei conti non si pronuncia nei successivi quindici giorni, si presume il provvedimento positivo.

Nel caso di mancata approvazione della Corte dei conti il Presi­dente dell’Aran deve adeguare, se possibile, il contenuto dell’accordo alle osservazioni della stessa Corte; se non è possibile è tenuto, non oltre qua­ranta giorni dall’ipotesi di accordo, a riconvocare le parti per rinnovare la procedura di stipulazione del contratto collettivo (art. 47 commi 6 e 7).

La vincolatività per tutte le pubbliche amministrazioni. Il contratto di comparto vincola tutte le pubbliche amministrazioni interessate sulla base dell’art. 97 co.1, considerando che l’Aran non è un organismo sindacale, ma un ente amministrativo.

Destinatari della parte nor­mativa del contratto sono tutti i dipendenti, in considerazione della rap­presentanza d’interessi da parte dei sindacati che hanno stipulato il con­tratto, espressione del potere unitario loro conferito dall’art. 39 co. 1 cost.; d’altra parte è espressamente previsto che le amministrazioni pub­bliche garantiscano ai propri dipendenti privatizzati parità di trattamento contrattuale e trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi con­tratti collettivi, quindi inderogabili in peius (art. 45 co. 2).

La proroga o la sospensione unilaterale. Tuttavia l’applicazione dei contratti collettivi è condizionata dai limiti di spesa, con la predisposizio­ne di apposite clausole che stabiliscano la possibilità di prorogare l’effica­cia temporale dello stesso contratto ovvero di sospenderne l’esecuzione parziale o totale in caso di accertata esorbitanza dai limiti di spesa (art. 48 co.3).

Se sorgono controversie sull’interpreta­zione dei contratti collettivi le parti che li hanno sottoscritti s’incontrano per definire consensualmente il significato della clausola controversa (art. 49). L’eventuale accordo sostituisce la clausola in questione sin dall’inizio della vigenza del contratto, come in ogni ipotesi d’interpretazione auten­tica, anche se ciò può influire negativamente sui diritti quesiti

I contratti integrativi o decentrati. I contratti decentrati o integrativi possono essere stipulati dai soggetti indicati dai contratti collettivi nazio­nali, che determinano anche la procedura; alla stipulazione del contratto partecipano le rappresentanze sindacali unitarie a livello aziendale. La contrattazione integrativa, che può riguardare anche più ammini­strazioni, si svolge nelle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, e nell’ambito degli oneri previsti dagli strumenti di program­mazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.