Il processo di bilancio: l’intreccio fra legge e regolamento parlamentare
Nella disciplina delle procedure finanziarie in Parlamento si verifica un incastro tra le norme poste dalla legge 468/1978 (e successive modifiche) e quelle dei regolamenti parlamentari. Correttamente, il legislatore ordinario si è astenuto dal regolare alcuni aspetti che più strettamente attengono all’esercizio delle funzioni parlamentari: e ciò per rispetto dell’autonomia delle Camere. Il corpus della normativa regolamentare è segnato da tre fondamentali direttrici:
– la concentrazione procedurale al fine di razionalizzare il vaglio parlamentare evitando dispersioni e ritardi: legge di bilancio e legge finanziaria debbono essere approvati entro la fine dell’anno per evitare l’esercizio provvisorio
– in tale procedura, la commissione bilancio ha un ruolo preminente rispetto alle altre commissioni di merito, che vengono comunque investite in sede consultiva per le parti di competenza;
– i tempi certi della procedura debbono essere accompagnati dal rispetto dei limiti contenutistici della manovra di bilancio. I Presidenti delle due Camere debbono vigilare esercitando il potere di stralcio e un controllo sulla ammissibilità degli emendamenti.
La verifica della copertura finanziaria dei disegni di legge: il mantenimento dell’ equilibrio di bilancio
L’art. 81 della Costituzione stabilisce che ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve individuare i mezzi finanziari per farvi fronte (obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa), per rispettare i saldi-obiettivo fissati in sede programmatica e perseguiti attraverso la manovra di bilancio. Dalla legislazione sostanziale di entrata e di spesa approvata dalle Camere, dipende invero la coerenza dell’intera sequenza.
V’è però una persistente asimmetria tra le regole che sono state poste per scandire, con notevole efficacia, la sessione di bilancio e i meccanismi di riscontro sulla copertura delle leggi di spesa. Infatti, nella decisione di bilancio in senso stretto (bilancio, finanziaria, provvedimenti collegati), le procedure parlamentari sono ormai conformate in modo tale da garantire il rispetto dei vincoli di contenuto stabiliti dalle norme generali e dagli obiettivi programmatici del DPEF. Non così può dirsi per le regole sulla corretta quantificazione e copertura degli oneri finanziari delle nuove leggi di spesa: infatti i regolamenti parlamentari non possono imporre, di per sé, comportamenti virtuosi agli operatori politici, possono solo creare precondizioni procedurali per indirizzi rispettosi delle regole. Restano, alla fine, i vincoli estremi: il Presidente della Repubblica in sede di promulgazione della legge, la Corte dei conti e la Corte costituzionale possono avere occasione di richiamare le Camere al rispetto dell’art. 81.4 Cost. E ancor più v’è il controllo esterno delle autorità europee, nello “spirito di Maastricht”.
La spesa pubblica
In materia di spesa la Costituzione pone alcuni fondamentali principi.
In primo luogo stabilisce che ogni anno il Governo deve redigere un bilancio preventivo, che il Parlamento deve approvare con legge (art.81.1).
Il bilancio preventivo è un documento contabile nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che, nel corso dell’anno finanziario successivo, lo Stato prevede rispettivamente d’incassare e di spendere.
Secondo la Costituzione (art.81.3), infatti, la legge del Parlamento con cui è approvato il bilancio non può stabilire nuovi tributi o nuove spese (perciò si dice che è soltanto legge formale).
Nel caso in cui il Parlamento non arrivi ad approvare il bilancio preventivo entro il 31 dicembre, il Parlamento può autorizzare, con legge, il Governo a ricorrere al c.d. esercizio provvisorio. In questo caso il Governo opera secondo le previsioni del bilancio non ancora approvato. Secondo la Costituzione, però, l’esercizio provvisorio non può estendersi per un periodo superiore ai 4 mesi.
In secondo luogo, la Costituzione disciplina la legislazione che prevede nuove spese: ogni legge che importi nuove e maggiori spese “deve indicare i mezzi per farvi fronte” (art.81.4). Questa disposizione costituzionale introduce il c.d. obbligo di copertura delle leggi di spesa. Lo Stato infatti deve reperire i mezzi finanziari con cui farvi fronte (per es.: attraverso un aumento della pressione fiscale oppure attraverso il ricorso all’indebitamento del Tesoro dello Stato che emette Buoni Ordinari del Tesoro-BOT o Certificati di Credito del Tesoro-CCT). In sostanza il Tesoro prende in prestito del denaro e perciò deve restituirlo pagando in più gli interessi, che rappresentano in prezzo del denaro.
La legge finanziaria
La riforma di contabilità del 1978 (legge 468) ha introdotto la legge finanziaria. L’obbiettivo perseguito dalla legge del 1978 è ambizioso: è disegnata una legge finanziaria potenzialmente omnicomprensiva. La legge 362/1988 e la legge 208/1999 danno una nuova articolazione al ciclo di bilancio:
Prima che il Governo presenti il disegno di legge di bilancio di previsione e il disegno di legge finanziaria, viene trasmesso alle Camere, entro il 30 giugno, il documento di programmazione economica e finanziaria (DPEF) in cui vengono espressi gli obiettivi che il Governo si propone di realizzare attraverso la politica di bilancio pluriennale e gli strumenti per conseguirli, entro il 15 maggio di ogni anno.
Poi, in autunno, inizia la sessione di bilancio con la discussione della legge finanziaria e dei disegni di legge collegati.
Visto che la legge finanziaria rappresenta un convoglio privilegiato, si è precisato il suo contenuto tipico per ostacolare l’inserimento di contenuti estranei. In sostanza essa può modificare l’ammontare dei “quantum” contenuti nel DPEF, ma non la “qualità”. Inoltre determina il livello massimo del ricorso al mercato finanziario, le quote d’ammortamento per spese pluriennali, deve cercare di contenere la spesa, ecc.