Un tentativo di definire un criterio di carattere generale è quello secondo cui sarebbe riservata al governo l’iniziativa di tutte le leggi di autorizzazione e di approvazione, in quanto tali leggi presuppongono un organo diverso dal Parlamento, il cui atto deve essere autorizzato o approvato, ma non esclude di per se che un soggetto diverso dal governo possa avere la disponibilità di tale atto e che pertanto decida, in caso di inerzia del governo, di presentare un proprio atto di iniziativa legislativa.
Si pensi, come si è già verificato nella prassi, ad un atto di iniziativa parlamentare una legge di autorizzazione alla ratifica del trattato internazionale, art.80, qualora sia disponibile il testo del trattato sottoscritto dal governo e quest’ultimo non abbia presentato un proprio disegno di legge. In realtà affinché vi sia una iniziativa riservata al governo, occorre che tale atto si trovi nella disponibilità del suo governo.
L’individuazione dei casi di iniziativa legislativa riservata deve compiersi innanzitutto sulla base del diritto positivo e più specificatamente con riguardo alle disposizioni formalmente costituzionali che riservano ad uno o più soggetti l’esercizio del potere di iniziativa legislativa su determinati oggetti. L’esigenza che tali disposizioni abbiano natura formalmente costituzionale è intuitiva, ogni caso di riserva dell’iniziativa in favore di un soggetto, costituisce automaticamente una limitazione del potere di iniziativa degli altri soggetti titolari; potere che essendo ad essi attribuito in modo pieno da disposizioni costituzionali, può essere validamente limitato soltanto da disposizioni di pari grado. Pertanto eventuali disposizioni di legge ordinaria, che stabiliscano iniziative legislative riservate sono illegittime, a meno che non sia possibile interpretarle riduttivamente come disposizioni che si limitano a ribadire ed esplicitare nei confronti di determinati titolari, del potere di iniziativa legislativa, una competenza che tuttavia resta propria, anche di tutti gli altri titolari.
Si ha iniziativa riservata:
quando la riserva è espressamente stabilita da una disposizione costituzionale. Tale ipotesi ricorre nel caso dell’articolo 81, comma 1, secondo il quale le camere approvano ogni anno il bilancio del rendiconto consuntivo presentati dal governo; dall’articolo 77 secondo il quale, quando il governo adotta sotto sua responsabilità provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle camere.
Nella dizione bilanci rendiconto consuntivo, dell’articolo 81, devono intendersi ricompresi i disegni di legge relativi al bilancio di previsione, annuale e pluriennale, ed al rendiconto generale, nonché in quanto essi funzionalmente e strutturalmente connessi, il disegno di legge finanziaria ed il disegno di legge per l’assestamento del bilancio dello Stato.
Nei soli casi di riserva espressa, la tassatività della norma che tale riserva stabilisce sembra essere tale da escludere comunque ogni altro possibile argomento tendente, in caso di inerzia del soggetto competente ad esercitare l’iniziativa, a consentire interventi sostitutivi da parte di altri soggetti titolari del potere di iniziativa legislativa, ciò vale in particolare per la presentazione del disegno di legge di conversione di un decreto-legge che l’articolo 77 della costituzione riserva al governo.
A fronte di tale previsione espressa nell’ipotesi in cui il governo non adempisse al proprio obbligo, la circostanza della conoscibilità del testo del decreto-legge derivante dalla sua pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, non è in questo caso argomento sufficiente a consentire ad altri soggetti la presentazione di un progetto di legge per la conversione del decreto.
- Si ha inoltre iniziativa riservata, quando la riserva sia implicitamente ricavabile dal testo di una disposizione costituzionale. Quando al governo spetta l’iniziativa delle leggi regolatrici dei rapporti tra lo Stato italiano e le confessioni religiose diverse dalla cattolica così come prescrive l’articolo 8.
- Infine si ha iniziativa riservata, sia pure in senso tecnico, quando in assenza di disposizioni costituzionali, disciplinanti l’eventuale riserva, la predisposizione di un progetto di legge su un determinato oggetto, presuppone nel soggetto proponente la conoscenza la disponibilità di specifici dati e documenti. E semplificando si può dire che se l’articolo 81 non avesse riservato al governo l’iniziativa delle leggi di approvazione del bilancio dello Stato, sarebbe comunque spettata al governo in quanto unico organo, che dispone di dati degli strumenti tecnici, necessari per la predisposizione del bilancio.
Un discorso più ampio e necessario per iniziativa delle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, di cui all’articolo 80, poiché in passato vi è stata una divisione piuttosto netta in dottrina in ordine alla qualificazione o meno di tale iniziativa come riservata al solo governo.
Gli argomenti a sostegno della tesi sono due: l’uno, di carattere generale, derivante dal principio secondo cui l’autorizzazione può essere richiesta soltanto dal soggetto titolare del diritto della potestà di compiere l’atto soggetto ad autorizzazione; l’altro derivante dal dato di fatto secondo cui soltanto il governo in quanto soggetto che ha negoziato il trattato, ha la conoscenza legale del testo di quest’ultimo, da allegare al disegno di legge con il quale si chiede l’autorizzazione alla ratifica. Tuttavia in questo caso però si può anche dire che i trattati multilaterali, sono dei testi che possono essere conosciuti da tutti i soggetti titolari del potere di iniziativa o perché predisposti da una organizzazione internazionale, perché si configura un trattato aperto già in vigore presso altri Stati.
Infine, ai sensi della legge dell’11 dicembre del 1984, tutti trattati i quali la Repubblica italiana si obbliga nelle relazioni internazionali devono essere comunicate alle presidenze delle due camere a cura del ministero degli affari esteri, non oltre un mese dopo la loro sottoscrizione: derivando da quest’ultima norma la concreta possibilità di conoscere il testo di qualsiasi trattato soggetto a legge di autorizzazione alla ratifica, direttamente da parte dei singoli parlamentari ed indirettamente, per il tramite di questi ultimi da parte degli altri soggetti titolari del potere di iniziativa legislativa