Le persone fisiche legate alle amministrazioni pubbliche da rapporto di servizio professionale sono assoggettate ad un regime che presenta alcune note distintive rispetto alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro.
IL settore è stato oggetto di diversi interventi legislativi.
La c.d. “ privatizzazione” del rapporto di impiego , preceduta da una serie di riforme parziali, è stata operata dal d.lgs. 29/93, ed è stata completata da d.lgs. 80/98: il contenuto di tali ultime disposizioni è stato riprodotto dal d.lgs. 165/01 (t.u.p.i.). Con questi interventi si è voluto accentuare il ruolo della contrattazione collettiva e individuale avvicinandosi al mondo del lavoro privato.
Il contesto normativo è poi nuovamente mutato con il d.lgs. 150/2009 basato sul merito e sulla performance. Con questo intervento non sono stati abrogati i decreti precedenti ma sono stati profondamente modificati.
I punti più importanti della nuova disciplina consistono nella rilegificazione di parte della materia, nella ridefinizione del ruolo del dirigente, nella limitazione del ruolo del sindacato, nella centralizzazione della contrattazione collettiva e nella limitazione dell’area di incidenza della contrattazione stessa.
Va comunque detto che nonostante la privatizzazione del pubblico impiego rimane un diffuso ricorso a strumenti tipici del diritto amministrativo: pensiamo ai procedimenti, alle graduatorie, all’introduzione di istituti ispirati alla trasparenza ecc…
Un’importate novità della riforma del 2009 è rappresentata dalla standardizzazione dell’azione. Il rispetto degli standard e degli obiettivi, fissati coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza, e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, è oggetto di valutazione della performance. Inoltre si prevede che il dirigente in caso di colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard qualitativi e quantitativi fissati dall’amministrazione, abbia una decurtazione della retribuzione di risultato.
In realtà va detto che la mancanza di risorse economiche ha ritardato l’avvio della riforma.
L’art. 5 del d.l. 95/2012 (convertito in legge 135/2012) ha stabilito che nelle more dei rinnovi contrattuali la performance dei dirigenti è valutata dalle amministrazioni in relazione: al raggiungimento degli obiettivi individuali, e dell’unità organizzativa; ai comportamenti organizzativi posti in essere e alla capacità di valutazione dei propri collaboratori.
Invece la valutazione della performance individuale del personale è effettuata dal dirigente in relazione al raggiungimento degli specifici obiettivi di gruppo e individuali; ai comportamenti organizzativi dimostrati.
Ai dirigenti e al personale non dirigenziale che risultano più meritevoli in base alla valutazione effettuata è attribuita una maggiorazione sullo stipendio.
A seguito della riforma del titolo V della parte II della Cost. È aumentato lo spazio per il legislatore regionale.
La Corte Cost. con sent. 380/04 ha introdotto l’importante principio secondo cui la regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale è preclusa allo Stato e spetta alla competenza residuale delle Regioni.
Vediamo ora quali sono i principi che ispirano la normativa del pubblico impiego.
1) i rapporti di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione individuale e collettiva, nel quadro della cornice delineata dal d.lgs. 165/2001.
L’unica eccezione di assoggettabilità alla disciplina contrattuale riguarda alcune categorie indicate dall’art. 3 e cioè: magistrati, avvocati dello stato, personale militare e delle forze di polizia di stato, personale della carriera diplomatica e prefettizia. Inoltre ai sensi del comma 5 dello stesso articolo i professori universitari.
Il trattamento economico fondamentale ed accessorio è definito dai contratti collettivi: le amministrazioni garantiscono ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi.
2) la legge prevede limiti all’autonomia contrattuale individuale e collettiva ( es. disciplina legale non derogabile mediante contratto, della parità di trattamento e dell’attribuzione delle mansioni proprie delle qualifiche superiori art. 52 del d.lgs. 165/01).
Occorre ricordare che l’assegnazione del lavoratore a mansioni superiori è legittima soltanto nel caso di vacanza di posto in organico , per non più di sei mesi, prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura di posti vacanti e nel caso di sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto per la durata dell’assenza , con esclusione di quella per ferie. La disciplina è legata al principio di intangibilità della pianta organica. Per il periodo di effettiva prestazione il lavoratore ha diritto al trattamento previsto per la qualifica superiore, al di fuori di queste ipotesi l’assegnazione sarà nulla.
3) Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica ( alla quale corrisponde la sussistenza della giurisdizione del g.a. per le relative controversie), gli organi, gli uffici, i principi fondamentali dell’organizzazione, i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e quelli di avviamento, i ruoli, le incompatibilità, le responsabilità, ad eccezione delle sanzioni e degli illeciti disciplinari, la determinazione delle dotazioni organiche, di competenza dell’organo di vertice dell’amministrazione.
La dotazione organica indica il numero complessivo dei dipendenti e il loro inquadramento.
4) Il reclutamento del personale avviene mediante concorso pubblico (art. 2 com. 1 L. 15/2009).
L’art. 52 del d.lgs. 165/2001 dispone che i dipendenti pubblici, ad esclusione dei dirigenti, sono inquadrati in almeno 3 distinte aree funzionali che raggruppano più profili professionali. All’interno delle aree vi è una suddivisione in fasce, differenziate sotto il profilo economico. In seno alle aree le mansioni sono però equivalenti e quindi tutte esigibili dai dipendenti.
Per quanto riguarda la carriere dei dipendenti pubblici il d.lgs. 150/2009 precisa che le progressioni di carriera devono essere ispirate al principio di selettività e di consensualità. Precisamente le progressioni orizzontali all’interno della stessa area avvengono secondo i principi di selettività, in funzione delle qualità professionali e culturali, dell’attività svolta e dei risultati raggiunti. Mentre le progressioni verticali fra aree diverse avvengono tramite concorso pubblico anche aperto ad esterni fermo restando la possibilità dell’amministrazione di destinare al personale interno una riserva di posti non superiore al 50% di quelli messi a concorso.
5) come visto una novità della riforma del 2009 è rappresentata dal fatto che tutti i dipendenti pubblici sono sottoposti a valutazione.
6) sotto il profilo giurisdizionale sono devolute al giudice ordinario, in funzione del giudice del lavoro, tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti, con l’eccezione di quelle dei dipendenti sottratti alla privatizzazione e le controversie in materia di procedure concorsuali di assunzione che spettano invece al g.a. cosi come le controversie in materia di concorsi interni ( es. riqualificazione del personale già assunto).